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强化资源政策供给，推动城市更新可持续发展

马静（上海市政协常委、人口资源环境建设委员会主任）
城市更新一头连着发展，一头连着民生。实施城市是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活向往的重要举措。按照市政协2025年度议政调研计划和民主监督计划安排，上海市政协人口资源环境建设委员会开展了“强化资源政策供给，推动城市更新”重点课题调研。调研组充分发挥专业优势、突出问题导向，聚焦政策供给、规划统筹、成本收益、资金来源、民生需求、产业转型、文化保护等领域，为上海城市更新“把脉号诊”“开方寻策”。课题组先后召开专题会、座谈会、学习会，市区两级政府部门、政协委员、专家学者、企事业单位负责人及界别群众近200人次参与；先后赴16个区，实地调研张江城中村改造、张园、泰山人民坊、复兴岛等30余个城市更新项目；先后征询各民主党派、各界别和全体委员的意见建议，在此基础上凝练出了可操作、可落地的对策建议。
一、上海城市更新工作蹄疾步稳、成绩喜人
多年来，在市委、市政府的大力推动下，从早期的成片旧区改造，到现今“两旧一村”改造，再到逐步形成可持续、内涵式的城市更新模式，上海城市更新工作取得了显著成效，为城市的长远发展奠定了坚实基础。
政策体系日趋完善。自2021年《上海市城市更新条例》发布以来，城市更新政策体系持续完善。目前，已形成以市委《关于深入实施城市更新行动加快推动高质量发展的意见》为引领，各市级部门配套政策为保障的“一揽子”支持政策体系。针对城市更新不同类型、不同对象，出台70余项政策文件，涵盖综合区域、人居环境、工业园区、商业商务、历史风貌等各方面。
基础设施持续优化。截至2025年6月，已完成架空线入地和杆箱整治322公里，实施老旧燃气管道改造超1475公里；深化完整社区和“15分钟社区生活圈”建设，5个社区入选国家级完整社区建设试点名单；有序推进“一江一河”建设，世博文化公园、普陀岸线公园二期等建成开放，累计各类公园总数达到1013座。
人居环境明显改善。2022年7月，完成成片二级旧里改造，5年累计改造二级旧里以下房屋328万平方米，受益群众16.5万户。截至2025年6月，全市零星旧改累计完成29万平方米，旧住房成套改造累计完成72万平方米，城中村改造项目累计启动44个，完成无卫生设施旧住房提升改造。
资金支持持续加大。“十四五”以来，运用地方政府专项债券、成立城市更新基金等方式，逐步降低城市更新项目融资成本。成立上海城市更新基金、上海园区高质量发展基金等，分别定向用于投资旧区改造、存量产业园区转型及城市更新项目。
人民群众满意度和幸福感逐年提升。根据市房科院调查显示，2023—2025年期间，市民对城市更新六大行动认可度逐年升高。
二、当前推动城市更新可持续发展面临的瓶颈和挑战
当前推动城市更新可持续发展面临的瓶颈和挑战主要集中在政策壁垒需突破、组织统筹还不足、发展空间不均衡、成本收益平衡难、风貌保护协同弱等方面。
三、新形势下推动城市更新可持续发展的对策建议
城市更新工作是一项复杂的综合性工程。新形势下，更应遵循规划引领、政府引导、民生优先、创新驱动、市场运作等原则，坚持需求导向和问题导向，注重通过城市更新推进结构优化、动能转换，满足群众需求，实现文脉赓续，促进城市治理增效和安全韧性增强。
为此，提出以下对策与建议：
坚持“三个加强”，完善政策适配机制。一是加强顶层统筹。坚持以2035总规为统领，在城市更新专项规划层面，进一步完善不同区域在产业、功能等方面的差异化定位。研究细化成套改造等相关政策在产权归集、规划审批、土地利用等方面的实施细则和具体操作规则。建立区域协同机制，协调跨区产业布局冲突，避免同质竞争，促进互补发展。二是加强保障体系。完善组织体系，加强部门之间、政策之间的协同，优化城市更新标准规范，加强法制保障。加强对地区的指导，注重特色发展，解决实际难题，推动各区根据各自实际，有序推动城市更新。三是加强土地政策的灵活性。完善闲置土地使用权收回机制，建立增值收益共享的收储新机制。
坚持“三个先行”，完善组织统筹机制。一是居民意愿先行，建立常态征询机制。搭建平台充分征集各类群体的意愿和诉求，确保更新方案既“高大上”符合城市发展导向，又“接地气”贴近群众实际需求，从而提升项目可持续性与社会接受度。二是规划引领先行，优化实施体系和评估机制。加强过渡期规划研究，健全动态调整机制，按需增加评估次数，使规划紧贴城市发展目标，符合城市发展规律。三是城市体检先行，建立体检和更新一体推进机制。强化城市体检成果向更新项目的实施转化。发挥好数字技术在城市体检和更新中数据采集和利用的重要作用。
坚持“四态融合”，完善城市空间优化机制。调研中普遍反映，一个好项目必然是“形态”“业态”“生态”“神态”的有机融合，即具备美观的形态、良好的业态、完善的生态，同时通过对文化挖掘，又能兼具神态。对此建议，一是结合项目规划，通盘考虑“四态”。推动各区根据既有基础和资源优势，找准项目规划和功能定位，以业态、生态、神态为出发点，设计项目形态。按需求“造项目”，而不是有项目再装内容。二是以产业焕新升级激活城市更新，实现共生共长。在尊重2035年总规的前提下，根据当地产业发展现状和资源禀赋，对单个地块的控制性详细规划进行必要的调整，以产业焕新盘活空间存量、激发城市活力。三是强化责任规划师、责任建筑师、责任评估师“三师”作用的发挥和业务水平。做实各区“三师”联创，支持引入高水平“三师”团队参与项目更新，建立健全从项目策划、规划到建设、运营、评估的全过程跟踪制度，更好地发挥专业人做专业事的机制。
坚持“三个进一步”，完善市场主体参与机制。一是进一步降低前期投入成本。二是进一步激励国企带头参与。三是进一步鼓励社会资本支持。构建多元投入机制，吸引资本市场资金、社会资本、产业资本等参与城市更新。
坚持保“根”护“魂”，完善城市文脉赓续机制。一是健全风貌保护的制度体系。用好“四普”成效引导塑造城市特色风貌，实现新旧共生，彰显城市精神。在更新前，全面开展区域内文物资源普查，划定保护范围与建设控制地带，确保更新行为不破坏文物本体及历史环境风貌。二是创新风貌保护更新激励机制。三是推动“文、商、旅、体、展”融合发展。探索文物保护与城市更新融合模式，对具备条件的文物建筑，在严格保护前提下，通过文化展览、非遗传承、特色商业等形式进行合理利用，打造兼具历史底蕴与现代活力的城市空间，保留城市的历史记忆与文化根脉，激发历史文化街区活力和消费动能。四是强化安全韧性提升机制。