编者按：
7月29日，上海市政协举行十四届常委会第二十次会议，聚焦“围绕建设韧性安全城市目标，着力提高公共安全治理水平”开展协商议政。会上，市政协常委孙甘霖代表社会和法制委员会作主旨发言；王训国、伍爱群、黄迪南、王延华、陶立英、龙保勇、史和平、曹阿民、杨蓉等市政协常委和委员、全国政协委员提出了建立健全应急处突协同机制、全面推行管线集约化建设、科技赋能极端天气预警等意见建议；市政协常委章毅、刘新宇作了即席发言。围绕建设韧性安全城市目标，着力提高公共安全治理水平

孙甘霖（上海市政协常委、社会和法制委员会主任）
近年来，上海深入贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话精神，持续健全超大城市安全风险防控体系，着重在管理功能韧性、设施功能韧性、空间功能韧性、社会功能韧性、韧性安全维持力建设、恢复力建设、发展力建设、安全感知体系、安全预警网络和安全数字“大脑”10个方面不断夯实韧性治理基础。比如，上海已形成房屋安全管理三项制度，建立数字化智慧体检、周期性体检相结合的房屋定期体检制度，形成日常巡查、专业评估和检测鉴定相结合的体检机制。公共安全治理也更加高效，随着城市规模不断扩大、功能日益复杂、极端气候事件多发、新技术新业态不断涌现，公共安全治理面临更高要求和更多挑战。
根据上海市政协2025年度协商计划安排，在市政协主席胡文容的关心下，在市政协副主席肖贵玉、陈群、吴信宝的带领下，由市政协社会和法制委员会牵头，会同市法学会与同济大学联合组建“围绕建设韧性安全城市目标，着力提高公共安全治理水平”课题组，今年2月以来，结合去年12月市委办公厅、市政府办公厅联合发文的《关于加快推进韧性安全城市建设的意见》，聚焦超大城市运行中的公共安全领域，分别以城市韧性安全规划、地下空间防洪、新经济与非传统安全视角下的韧性安全城市治理为三个重点方向，先后赴相关单位开展重点课题调研活动，重点听取职能部门意见建议，召开20余场专题座谈会，与政协委员、专家学者深入讨论研究提高公共安全治理水平的对策建议。
7月14—15日，中央城市工作会议在北京举行，习近平总书记出席并发表重要讲话。会议部署“要着力建设安全可靠的韧性城市。推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级；严格限制超高层建筑，全面提升房屋安全保障水平；强化城市自然灾害防治，统筹城市防洪体系和内涝治理；加强社会治安整体防控，切实维护城市公共安全”……为我们深化认识，有针对性地提出意见建议指明了方向。
一、上海韧性安全城市建设现状
上海作为超大城市本身是个复杂的巨系统，迫切需要推进韧性城市建设，提高公共安全治理水平，实现城市安全治理迭代升级。“十四五”期间，上海自然灾害防治更加有力，生产安全风险防范更加有效，公共安全治理更加高效，公共卫生体系更加健全，为建设韧性安全城市奠定了坚实基础。
一是韧性规划体系持续完善。总体规划编制方面，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《关于加快推进韧性安全城市建设的意见》，提出了建设“更可持续的韧性生态之城”发展目标，形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间体系，为城市韧性安全提升明确了导向要求。专项规划编制方面，先后完成《上海市综合防灾减灾规划（2022—2035年）》《上海市防洪除涝规划（2020-2035年）》《上海市消防专项规划（2023-2035年）》《上海市民防工程专项规划（2021-2035年）》《上海市卫生健康设施专项规划（2024-2035年）》等市级专项规划。详细规划编制方面，特别是在新城规划建设、城市更新、“15分钟社区生活圈”建设、乡村振兴等重点工作中进一步深化城市安全保障相关要求。《上海新城规划建设导则》中提出，“合理预留避难场地、疏散通道、方舱医院等‘平战结合’的应急救援空间，做好设施接入条件预留”。《上海市城市更新指引》中提出，“推进公共服务设施和市政交通设施提标改造，提高公共卫生与安全应急保障能力”。
二是新型基础设施持续优化。浦东和虹桥机场推动AI与高精度定位深度融合，探索智慧航空全链条感知。在新经济领域，已集聚全国约50%的eVTOL头部创新企业。多条物流与载客航线如浦东—昆山、舟山—金山及五角场无人机配送相继试点。金山区华东无人机基地依托1370平方公里跨省空域，成为产业集聚与示范运营核心。杨浦区率先开辟了城区无人机配送航线，徐汇区则推出了城市观光直升机服务。
三是地下防治能力持续提升。在防汛指挥方面，形成了组织指挥体系，信息保障体系，抢险救援体系。在工程防御方面，形成了“四道防线”。千里海塘，主要防御沿江沿海高潮位。千里江堤，主要防御流域、区域洪水。区域除涝，主要排除城乡涝水。城镇排水，主要排除城镇涝水，兼顾水环境改善。在应急处置方面，形成了“六项机制”。防汛-气象应急会商直通车机制，实现同步研判、同步会商、同步决策。下立交积水交通、公安、排水部门“三联动”机制。道路积水环排联手应急处置机制。极端灾害性天气“六停”机制。小区积水应急处置“五组工作法”。志愿者参与积水抢排救援机制，吸纳社会企业力量参与防汛抢险。
上海城市安全形势总体平稳可控，是世界上最为安全的城市之一，但同时作为超大城市，仍面临诸多复杂安全挑战，具体表现在：城市系统复杂关联。各类风险隐患高度集中、诸多矛盾问题交织叠加。自然灾害风险有增无减。影响上海的主要自然灾害包括洪涝、台风、风雹、低温、高温、雪灾、地震、海洋灾害（风暴潮）、地面沉降、海平面上升、咸潮入侵等。去年汛期，全国多地遭遇极端强降雨，上海也是接连遭遇历史罕见台风考验。风险行业分布形态多样。工贸化工、特种设备、交通运输、建筑施工、供水供电供气等行业领域存在不同程度的风险。
二、新时代上海韧性安全城市建设的主要问题
城市空间韧性需进一步统筹。一是顶层设计有待加强。韧性城市规划理念尚未在国土空间总体规划、城市土地利用、空间格局、设施布局等方面深度体现。上海的工业用地和城市存量用地有限，压缩了可再生能源项目的可用空间。二是相关标准缺失各异。三是专项规划更新脱节。
城市工程韧性需进一步加强。一是设施设计标准滞后。二是设施布设不够完善。
城市管理韧性需进一步提升。一是系统协同联动不够。二是应急能力储备不足。三是多网融合还不通畅。
三、进一步提高公共安全治理水平的若干建议
以空间韧性为基底，优化城市发展布局。一是优化战略布局。围绕城市基本运行和人民基本生活保障需求，构建“灾前-灾中-灾后”全过程韧性安全体系，从综合防御、救援避难、基础保障等维度，提出空间布局完善和韧性能力提升策略。统筹长三角区域、上海大都市圈和上海市域应急保障资源，构建与一体化、高质量发展格局相匹配的韧性城市空间格局。依托韧性城市分区和社区生活圈，强化单元内资源统筹配置等规划引导。二是健全标准体系。建立统一、规范的城市韧性安全技术标准体系，标准制定要本土化，确定合理的技术要求，并配套充分的技术培训和指导。三是构建评价体系。选取适宜的评估方法与定量定性相结合的评价指标，构建“市-区-街镇-村居”多层级的韧性安全综合评价体系，周期性地开展评估，评估结果反馈到城市发展战略制定及规划编制与调整过程中。
以工程韧性为抓手，增强灾害抵御能力。一是统筹应急避难场所建设。统筹地上地下空间利用，整合应急避难空间资源，推进综合性应急避难场所建设。应急物资应统一规范化配置，并依托智慧系统实现信息互通与响应联动,实现“配得齐、调得快、用得上”。推动社区公共服务设施兼具应急避难、物资分发等功能，融入“15分钟社区生活圈”建设。二是提升灾害防治重点工程建设。加强高层建筑防火灭火设施建设，评估修缮有安全隐患的建筑及设施，适度提高防灾工程标准，优化消防基础设施布局与建设，提升极端条件下的应对能力。落实海绵城市理念，强化地下空间雨水调蓄与排涝协同能力，注重发挥地下空间在雨水调蓄与排涝治理中的战略作用，统筹地表与地下水系统的协调联动。三是加强城市生命线工程建设。优化与生活必需品供应相关的物流、园区布局。保障水、电、气、热供应安全。开展管网更新改造，深化科技赋能，实现生命线工程的事故诊断，提升智能化管理水平。
以管理韧性为导向，提升风险防控能力。一是优化组织体系。完善应急响应与联动机制，提升跨部门、跨区域、跨系统快速处置和协作能力，构建统一指挥、快速反应的应急体系，实现指令迅速传达、响应直达末端。二是完善城市感知体系。打造“平急结合”的智慧协同机制，实现从被动防御向主动适应，部门作战向系统协同的城市智慧韧性治理模式转变。城市安全中枢系统通过整合多源数据构建数字孪生平台，实现灾害模拟推演与智能预警，并利用AI模型优化应急决策和资源调度。鼓励韧性城市应用场景建设，推动感知数据关联模型设计、智能运算和数据共享。构建以数据驱动、场景牵引、协同响应的智慧治理体系，加强突发事件演化机理研究和监测分析，提升预测研判的精准度和时效性。三是提升应急救援体系。强化风险防控和隐患排查治理，实行城市安全体检制度，不断完善城市风险地图。建立安全可靠的“天-空-地”一体化应急通信保障网络，提高极端条件下通信网络应急保障能力。提高应急医疗救治能力，统筹医疗救治优势资源，强化长三角区域协同，完善应急医疗救治网络和联动机制。
以社会韧性为基础，凝聚公众强大合力。一是提高基层治理能力。结合基层网格“多格合一”治理模式提升基层应急响应速度、提高应急处置能力，以每个社会单元的“小安全”实现社会的“大安全”。强化基层人员的技术培训与常态化学习机制，丰富基层管理人员的知识结构和应急处置、救援等专业技能，提升社区多元治理主体的安全意识和技术水平。二是加强社会多元共治。健全安全责任保险、巨灾保险、志愿者等支撑体系，依托长三角国际应急减灾和救援博览会，推动更大范围应急管理合作，共同提升社会治理效能。三是提升公众安全意识。提升公众韧性安全意识和自救互救能力。通过推动灾害教育的开展、建立“五进”灾害教育立体化网络、鼓励常态化和多样化的灾害教育，筑牢韧性安全人民防线。通过定期组织“桌面推演+现场实操”模式演练，强化单位责任落实，确保预案操作路径在实际情境中有效。四是提高社会秩序保障能力。完善突发事件信息分级管理、归口处理及发布机制，及时回应社会关切。依法惩处扰乱市场、破坏应急处置工作、传播虚假信息等违法行为。
韧性安全城市建设是习近平总书记对超大城市治理现代化作出的重大战略部署，是统筹发展和安全的实践路径，更是一项艰巨复杂的系统工程，要精心谋划推进，以钉钉子的精神抓好落实。坚持以防为主、平急结合，研究把握超大城市运行规律，推进韧性安全城市建设制度化、规范化、标准化，全方位提升城市韧性，实现城市发展有空间、有余量、有弹性、有储备，形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系。
（文字整理 林海 摄影 金松）