2021年5月8日，航拍上海、江苏交界处“长三角一体化示范区”省际东航路——康力大道夏日美丽景色。视觉中国 资料图

近日，国务院正式批复《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》），明确了示范区的目标定位、空间战略和底线管控要求，描绘了示范区2035年国土空间开发保护格局的美好蓝图，为示范区规划、建设和空间治理提供了基本依据。
《规划》作为国内首个跨省域共同编制并由国务院批复的国土空间规划，是体现长三角一体化国家战略要求，落实生态绿色与高质量一体化发展的重要举措；是《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》首要制度创新的集中体现；是体现国家“多规合一”改革要求，示范引领高水平空间治理的典型范例；更是一幅完整、准确、全面贯彻新发展理念，描绘中国式现代化现实模样的“工笔画”。
本文认为，和传统的区域性总体规划相比，《规划》在空间格局、要素统筹、产业发展、落地实施等方面体现出四个“新”特征。
（一）有机分散、区域互联的“新格局”
与传统规划注重规模效应的发展模式不同，《规划》秉承不搞大开发、共抓大保护，注重资源节约集约利用的理念，通过生态绿色一体化、集群协同的方式，构建有机分散的空间格局；同时通过复合、便捷、高效的跨域交通系统，有机联系各个功能区域，缩短通行的时间距离和心理距离。
一方面，示范区突出生态示范效应，至2035年示范区蓝绿空间占比不低于66%，其中先行启动区不低于75%。特别是结合水乡基底特征，在总体延续江南水乡空间肌理的基础上融入现代元素，形成“河湖田镇村”融合共生的水乡单元；同时，推动大中小城镇和乡村的集群式协同发展，形成由活力城区、特色城镇和美丽村庄构成的三级全域城乡体系，特别是明确了科创强镇、魅力古镇、创意名镇和宜居小镇的差异化功能定位，构建有机分散、集群协同、蓝绿交织的区域一体空间格局。
另一方面，2022年《长三角城市跨城通勤年度报告》显示，在长三角一体化示范区先行启动区范围内，有相当数量的跨省通勤者每周往来工作地、居住地通勤1-3次，表明示范区在跨省交通联系上呈现逐步融为一体的趋势，但在交通便利性与功能联系上仍有待提升。
此次《规划》也体现出跨省域交通的组织布局，通过统筹示范区轨道交通网络，强化交通立体网络和复合枢纽支撑，打通省界断头路，营建多品质的特色交通系统，提高交通网络的链接效率，构建区域互联、立体链接、枢纽支撑的交通格局。
（二）全域统筹、要素流通的“新模式”
与依靠土地增量、推进规模扩张的传统发展模式不同，《规划》强调要落实建设用地“负增长”，通过资源利用方式转变倒逼发展方式转型。这就需要统筹协同示范区内资源要素高效合理利用，同时通过《规划》的示范引领作用，指导两区一县2035总体规划落实，逐步消除行政壁垒，推进形成全国统一大市场。
一方面，在新发展模式下，要求以绿色低碳为引领，对土地、蓝绿等公共资源要素进行全域统筹规划、价值挖掘、合理利用。比如，通过拓展林地、湿地、农业空间等，提升空间碳汇能力；通过存量土地盘活挖潜，加强地下与地上空间资源统筹管理，提升土地的经济效益、社会效益和生态效益。同时，通过建立土地指标市场化调剂平台，用好跨省补充耕地国家统筹机制，加强省内统筹平衡和有偿调剂。
另一方面，创新自然资源定价和交易机制，结合2023年1月1日起实施的《长三角生态绿色一体化发展示范区公共资源交易目录（2022年版）》，充分体现两区一县的比较优势，在示范区探索建立生态用地和生态项目储备库，同步制定林地湿地补偿、水域整治修复等与耕地、建设用地增补挂钩协调办法；逐步完善排污权、用水权、用能权等交易机制，促进资源要素跨省流通。
（三）创新驱动、绿色发展的“新经济”
《规划》进一步深化“绿水青山就是金山银山”理念，强调以好风景促进新经济，将生态优势转化为发展优势，以创新理念驱动产业高质量、绿色化发展。
一方面，结合示范区自然本底优势，利用好优质生态资源，促进创新链产业链资金链人才链深度融合，推动战略性新兴产业集聚发展。结合示范区蓝色珠链，植入新经济载体，突出数字经济、创新经济引领，推动战略性新兴产业集群发展。同时，结合示范区跨省域国家级高新技术开发区建设，进一步凸显跨区域一体化新园区、绿色科技创新高地、生态经济发展高地、宜创宜业宜居高地的战略定位。
另一方面，依托三地合力打造的水乡客厅，结合《水乡客厅近零碳专项规划》这一国内首个跨省域近零碳专项规划的实施，抓好“1+3”集中示范效应，围绕青浦西岑科创中心构建复合型产业社区，围绕吴江高铁科创新城构建特色高铁小镇，围绕嘉善祥符荡创新中心构建科技综合体，同时加快节能降碳先进技术推广应用，率先打造一批零碳（近零碳）发展示范试点，更好将“绿水青山”转化为“金山银山”。
（四）机制创新、多行并举的“新路径”
《规划》立足国土空间唯一性，统一建立“总体规划-单元规划-详细规划”三级国土空间规划体系，统筹规划管理各类控制要素，一张蓝图绘到底，一张蓝图管到底。同时，通过机制创新，以多种切实可行的实施措施保证《规划》的落地性与可操作性。
一方面，在重点项目布局上，结合两区一县近期重点工作安排，谋划形成生态环保、互联互通、产业创新、人居品质四个类型的项目库，在下位规划中进行深化研究、逐步落实，并按照规定程序报批。另外，在社区更新上，探索住区有机更新投融资机制创新，加大改造资金筹措力度，运用市场化方式吸引社会力量参与。
另一方面，在规划管理上，结合示范区内全国首个跨省域的智慧大脑，依托“一张图”实施监督信息系统和长三角区域数据共享交换平台，实现跨域规划“一张图”全过程监管。特别是《规划》明确将执行“一年一体检”、“五年一评估”、重点领域专项评估组成的监测评估机制，按期编制示范区国土空间总体规划体检评估报告，明确了规划落实的有效路径，更好推进跨省域国土空间的高效协同治理。
（本文作者杨金龙系华略智库长三角研究院研究经理；夏骥系华略智库主管合伙人、首席内容官、长三角研究院院长）
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