推进“五个新城”建设要从“五个化”入手：深化功能定位认识、实化人口发展布局、优化公共服务配置、强化综合交通建设、细化政策支持设计
新一轮上海新城规划建设的基本判断

“五个新城”规划建设呈现“四个特点”
上海城市空间格局调整起始于20世纪50年代，经历了多轮探索实践。新一轮新城规划建设自启动以来，总体呈现出以下“四个特点”：
一是站位高。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，服务构建新发展格局。着眼加快推进长三角区域一体化发展进程，优化市域空间格局，服务强化“四大功能”、建设“五个中心”。
二是系统谋。国务院批复的《上海市城市总体规划（2017—2035年）》，提出“重点建设嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等新城，培育成为在长三角城市群中具有辐射带动能力的综合性节点城市”，对推动“五个新城”发展作了顶层设计。十一届上海市委十次全会提出了“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的市域空间发展新格局；“十四五”规划进一步明确“把‘五个新城’建设成为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立综合性节点城市”，对“五个新城”的发展定位进行了重点谋划。今年3月，市、区出台了推进新城规划建设工作的“1+6+5”总体政策框架，对加快推进“五个新城”建设进行了具体的系统性部署。
三是整体推。市委、市政府主要领导亲自推动，成立了市新城规划建设推进协调领导小组，新城所在区党委、政府（管委会）充分发挥主体作用，积极落实谋定快动要求。市与区相关部门主动对接，市经信委、市交通委、市住建委、市规划资源局等牵头加快推进“一城一名园”、综合交通规划、新城环境品质和新基建示范区以及新城总体设计等工作，社会各界协调联动，形成了整体推动的合力。
四是势头好。各新城规划加快落地，一批重点地区的城市设计及规划编制工作有序推进，确定了23片重点地区，进一步明确了10个示范样板区重点推进；同时，围绕产业发展、综合交通、公共服务、环境品质和新基建等4个领域，一批重大项目抓紧实施，并陆续开工建设，新城259个重大项目纳入年度工作计划，产业发展、招商引资、基础设施建设等呈现新格局、新气象。
“五个新城”发展基础存在“三个不同”和“三个不足”
推进过程中新城之间还存在“三个不同”：一是区位不同。嘉定新城、青浦新城和松江新城具有明显的区位优势，而南汇新城和奉贤新城没有陆地接壤的城市作为辐射，同时距离市中心相对较远，位置相对偏僻。因此“五个新城”需要注重从各自实际出发，深化、细分功能定位，实现错位发展。二是类型不同。嘉定新城、松江新城和青浦新城都是基于老城拓展的复合型新城，而南汇新城则属于新生型的滨海城市，又处于临港新片区，要求站位更高，发挥其面向长三角和面向海洋（世界）两个扇面的辐射作用。三是起点不同。松江新城和嘉定新城建设启动最早，当前人口规模较大，而青浦新城、奉贤新城和南汇新城前期人口集聚效果并不理想，发展所处阶段也并不完全相同。基于“五个新城”规划建设起点存在较大差异，工作推进不可能齐步走，更不能用一个标准来衡量。
从到“五个新城”所在区实地调研反映的情况看，还有“三个不足”也需予以重视：一是定位认识不足。对“独立的综合性节点城市”这一概念其内涵和外延认识不一，特别是对每个新城在长三角城市群和上海都市圈中所处的地位和作用，对新城与主城区、新城与所在区的关系问题等认识很不一致。二是综合实力不足。除南汇新城外，其他新城所在区的基础和实力都难以支撑“十四五”期间高起点、高强度的开发建设，需要“举全市之力”来推进。三是政策支撑不足。现有的“1+6+5”政策设计无论是放权赋能，还是财税、土地、人口等政策，都不足以支撑未来五年发展，在调动激发地方发展积极性上力度也不够。
推进“五个新城”建设需要重点关注的五个问题及对策建议
上海“五个新城”建设正处在一个重要的历史关口，既要抓住机遇、乘势而上、加快推进，又要直面问题、系统分析、综合施策。为此，课题组在综合研判的基础上，梳理了五个需要重点关注的问题，并提出了初步对策建议。
深化功能定位认识
“五个新城”功能定位认识存在局限性。功能定位是新城规划建设的“牛鼻子”。上海城市总体规划（2017—2035年）和“十四五”规划对“五个新城”发展的总体功能定位和每个新城的基本功能定位是明确的、精准的，问题在于方方面面认识的深度和广度仍有不少局限，进而在一定程度上制约了规划和建设：一是没有充分面向未来去考虑，前瞻性认识不够；二是没有充分放到更大空间去统筹，区域性认识不够；三是没有充分考虑城市功能特色，差异性认识不够。
多维度深化“五个新城”功能定位认识。城市功能定位是在对城市自身优劣势、区位条件、外部环境等深入分析的基础上，通过确定城市在区域当中的方位，使城市在区域中占据一个独特的位置，获得更大城市竞争力的过程。对于“五个新城”功能定位的认识，需要从以下三个维度进行深化细化。
一是从时间维度看，“五个新城”是“未来城市”。建议“五个新城”规划建设要深化对未来城市理念的研究，围绕新城空间品质提升，尽快完成碳达峰碳中和、建设智慧城市和推进数字化转型等方面的顶层设计，加快开展“低碳发展实践区”“数字化转型示范区”“公园城市示范区”等多个示范领域样板区建设；同时，还要超前谋划“未来城市”的治理模式，深化公共数据共享开放，为上海率先探索以数字化转型引领治理体系的现代化变革提供生动实践。
二是从空间维度看，“五个新城”是“节点城市”。这需要从城市网络的三个圈层来分析把握：第一，从长三角城市群来看，“五个新城”是上海这个最大中心城市的副中心和重要增长极，在强化“四大功能”、建设“五个中心”并引领长三角更高质量一体化发展中承担重大使命。第二，从上海都市圈来看，“五个新城”正演变为第一圈层，城区变成了城市，且作为独立于主城区的一个“大城市”在上海大都市圈内发挥辐射引领作用。第三，从“五个新城”自身发展空间格局来看，要强化新城与所在区新市镇、乡村的联动发展，“五个新城”不只是所在区的新城区，而是所在区的全部。必须从“五个新城”功能建设需要出发，拓展其空间发展格局，整合全区（市）域资源，并聚焦各类政策。
三是从个性维度看，“五个新城”是“特色城市”。建议“五个新城”充分发挥自身产业优势，紧密对接上海“四大功能”和“五个中心”建设，围绕先进制造和科技创新等，重点承担起科技创新策源、高端产业引领功能，助力上海国际经济中心和国际科创中心等建设。
实化人口发展布局
“五个新城”人口集聚面临的突出问题。一是现有人口规模小、增长慢，新城人口密度偏低。根据“十四五”新城规划建设实施意见，至2025年，“五个新城”常住人口总规模达到360万左右，但操作中还缺乏实实在在、配套有力的措施。人口密度过低，不具备大城市应有的城市形态，也不利于生活服务业的发展，尤其是高端生活服务业的发展。另外，目前“五个新城”仍缺乏足够的高层次人才来支撑产业发展，高层次人才比例明显不足，公共服务人才比较紧缺，未来缺口还比较大。二是从未来增长趋势看，“五个新城”普遍面临“人从哪里来”“吸引什么样的人来”“用什么吸引人来”等问题。整体来看，新城人口来源主要有三个方面，分别是中心城区人口的导入、本地城镇化人口的导入以及外来人口的导入。借助大居建设等途径，新城导入了一部分中心城区人口，但人户分离较为严重，人口导入成效并不显著；新城所在区的城镇化进程面临诸多瓶颈，户籍人口向新城集聚难度较大；在前期外来人口增长较快的背景下，新城人口的集聚效果尚不明显，在当前流动人口增速降低的背景下，加快人口集聚或将面临更大难度。
破解“五个新城”人口发展难题的思路。破解新城人口发展难题，必须要有创新的思路和特殊的政策，可重点围绕“人从哪里来”“吸引什么样的人来”“用什么吸引人来”三个方面进行政策设计。
一是多途径提升新城人口规模。首先，结合旧区改造和城市更新，降低中心城区人口密度，腾挪中心城区常住人口规模至“五个新城”。建议结合上海市城市总体规划的人口发展目标，加快制定全市人口空间布局规划，明确中心城区、郊区等不同区域的人口布局目标，从整体考虑谋划未来“五个新城”的人口来源、发展目标等，加大新城所在区现有常住人口向新城主城区集聚的力度，提升新城的人口集聚度，进一步吸引外来人口。
二是围绕新城产业发展和社会事业发展需求，加大新城人才吸引力度。结合“五个新城”各自的产业特色，明确重点发展产业，制定重点产业人才目录，吸引新城产业（包括制造业和服务业）发展所需的高端专业技术人才、高级职业技能人才以及各类经营管理人才等在新城就业落户。同时，结合新城教育、卫生、文化等事业发展需求，加大对紧缺急需人才、青年人才及海外人才的引进力度。
三是加大政策创新力度，对新城实施差异化的户口、住房和就业保障政策。根据国家政策口径，上海可考虑率先探索在市域范围内制定差别化的户口、人才、住房及就业保障等政策，吸引中心城区常住人口、“五个新城”所在区内已有的常住人口并进一步吸引新的外来常住人口，到新城定居就业。例如在住房方面，可以进一步放宽新城范围购房条件，加快建立租购并举、租售衔接的人才住房政策的出台，通过“先租、再共有产权、后全产权”，吸引更多青年人才稳定预期，更多更久地留在新城。
优化公共服务配置
“五个新城”公共服务配置面临的问题。近年来“五个新城”引进建设了一批高等级的教育、医疗、文化等设施，基本公共服务水平大幅提高，但对照独立的综合性节点城市功能定位，仍有较大差距，高等级公共服务供给仍严重依赖于中心城区，对周边城市吸引力、影响力能级弱，主要有以下几方面问题。
一是“五个新城”高等级商业和高等级公共服务配套滞后。一方面，包括星级酒店、餐饮品牌店、奢侈品商店、体育健身俱乐部、商业化文化消费等在内的高等级商业设施和业态发展滞后；另一方面，高等级、专业性的公共文化设施布局不多，各新城具有标志性的功能设施数量、规模和影响力都不足，相关公共服务供给仍然严重依赖中心城区，既不能自我满足，更难以服务长三角。
二是“五个新城”的公共服务优质资源偏少。新城优质教育医疗资源比较缺乏；新城范围内大居配套项目建设的滞后，导致了公共服务资源的紧缺；新城人口的增加进一步加剧了新城公共服务资源的紧缺。
三是“五个新城”的公共服务资源整体水平较低。就医疗卫生资源来看，目前，“五个新城”都已初步形成比较完整的基本医疗卫生服务体系，但与全市平均水平相比较，除嘉定新城外，其他新城医疗卫生资源都较低。
“五个新城”优化公共服务配置的思路。要解决“五个新城”公共服务短板问题，必须立足上海全市域统筹考虑，优化资源配置，着力从“提能级”“强功能”“补短板”三个方面进行重点突破。
一是提升“五个新城”公共服务能级。目前，“五个新城”公共服务资源配置标准仅限于“不低于全市平均水平的标准，超前适度”，其本质仍是补短板，这样的公共服务能级与“五个新城”要建设成为辐射引领长三角的独立综合性节点城市，要成为上海“四大功能”主要承载地的功能定位不相符合，所以必须要进一步提升新城公共服务能级。
二是强化“五个新城”公共服务功能。按照产城融合、产教融合要求，着力配置引进一些有学科和专业特色的高等院校、科研机构、三甲医院等；从全市层面进行统筹规划和布局，将中心城区空间发展受到严重限制的市级三甲医院，结合规划逐步将医院主体转移至新城，同时注重新城与中心城区、新城与新城之间的错位发展；支持优质教育资源向新城倾斜，鼓励新城结合自身发展特色，引进本市及外地的知名高等学校、科研机构等，深化校地合作。
三是补齐“五个新城”公共服务短板。结合新城发展实际，支持优质教育资源向新城倾斜，支持新城提高医疗卫生服务水平；打造“15分钟社区生活圈”，完善社区级公共服务配置；着力解决新城范围内大居配套迟滞的问题。
强化综合交通建设
“五个新城”虽具有较好的区位优势，但交通体系建设仍有不少瓶颈问题，并制约了新城功能提升和作用发挥。
“五个新城”的综合交通体系尚未构建。一是“五个新城”出行规模不高，以新城内部和区内联系为主；二是“五个新城”对外交通辐射能力薄弱，对外联系以国道公路干线为主，连接长三角的对外交通特别是轨道交通较为薄弱，尚无一条城际快线，区域交通枢纽地位尚未形成，对外联系的广度、密度和便捷度存在明显短板；三是新城与新城之间交通联系薄弱，特别是缺乏将各新城串联起来的环状轨道交通线路，使得新城无法成为枢纽型交通节点；四是“五个新城”轨交站点密度偏低，交通与用地耦合程度较弱。
强化“五个新城”综合交通建设的思路。针对问题，市相关部门制定了新城综合交通体系建设规划，结合对新城交通发展的调研实际，建议加快实施，并抓好重点突破、系统完善。一是提升“五个新城”的枢纽能级。强化交通枢纽建设；强化新城站点始发功能，实现客运枢纽由“单点集中”向“辐射扩散”转变；推行TOD“站城一体”开发模式，促进交通与用地耦合发展。二是强化“五个新城”对外交通联系。按照建设“轨道上的长三角”的目标要求，将“五个新城”纳入由干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通构成的轨道交通系统，重点建设城际铁路、市域（郊）铁路，畅通新城与新城、新城与周边城市的联系。三是强化“五个新城”内部交通建设。坚持公交优先，构建多层次公共交通网络，结合新城景观风貌、功能活动区等构建各具特色的高品质慢行交通系统；推进新城及周边内河公共码头建设，提升货物水运占比，优化新城客货运交通组织，构建层次清晰、高效有序的多级城市集疏运体系；完善综合交通治理体系，加快交通管理数字赋能建设，加大新基建在交通行业的应用。
细化政策支持设计
围绕推进“五个新城”建设，市政府出台了一系列支持政策，但从调研情况看，这些政策与“五个新城”功能定位和发展需求尚不完全匹配，差别化和精准度也不够高。
“五个新城”政策支持面临的问题。一是“五个新城”的职能配置与功能定位不相适应。当前“五个新城”的规划、建设和运营的项目很大一部分还是由市级政府部门审批，既限制了区层面积极性和创造性的发挥，也抬高了成本。尽管“五个新城”被定位为“独立的综合性节点城市”，但其财权、事权与周边城市相比还存在一定差距，职能配置与其功能定位还不相适应。二是“五个新城”的政策支持力度相对不足。新城基础设施和公共服务建设投入巨大，融资难、平衡难，区级财力难以支撑新一轮建设发展的需要。目前，新城推进整体以区为主，而随着新城发展特别是功能定位提升后，“十四五”期间，新城多个重大项目将要启动建设、多项重大公共设施项目要加快推进，新城建设的前期投入较大。同时，面临大量农户动迁和企业动迁，动迁难度大，资金压力大，区本级新城范围内土地出让收入难以平衡，区级财力难以支撑新一轮建设发展的需要。在政策层面，不少新城都表示支持力度还相对不足。
“五个新城”细化政策支持的思路。对于调研过程中区里反映的一些问题，需要深入研究，系统分析，细化各类政策设计，切实提高政策支持的针对性和有效性。建议在以下两方面进一步细化政策举措。
一是加大放权赋能力度。结合“五个新城”的实际情况，认真借鉴周边城市（如嘉兴、昆山、太仓）优化政府职能配置经验，参照市里向浦东新区、临港新片区的放权模式，梳理新城建设特别是产业发展的清单，尽快将符合新城功能定位、有助于促进规划建设、有利于完善公共服务和促进有效治理的管理事权下放给新城所在区政府，赋予其类似二级市的职能。同时，通过人大立法鼓励新城改革创新，保障新城职能权限。
二是加大政策支持保障力度。除了前面提到的户口政策等外，还要在土地出让金返还、地方债券发行、土地高效利用、产业支持政策和投融资体制创新等方面给予更大的支持。第一，提高土地出让金返还比例。2011年市政府出台《关于本市加快新城发展的若干意见》明确“十二五”期间重点发展的新城，出让土地取得的市本级土地出让收入，根据国家及本市规定计提各项专项基金（资金）后余额的30%，以项目支出的形式对新城范围内的基础设施项目予以支持。建议在“十四五”期间，将新城范围内的市级计提土地出让收入19.25%中的14.25%给予全额返还，用于新城内的基础设施、社会事业等项目的投入；经核定的功能联动区按照出让土地取得的市本级土地出让收入余额的50%予以返还。第二，加大财税政策支持。鼓励符合新城产业发展导向的企业从中心城区和周边城市向新城转移集聚，“十四五”期间，对由市经信委、市税务局等相关部门核定的新城范围内主导产业领域的增量企业缴纳的增值税、企业所得税市级分享部分提高区级分成比例。第三，加强对新城土地开发的政策支持力度。进一步放开建筑高度以及容积率的限制，提高新城的空间集聚度和土地利用效率。调整优化产业空间，解锁战略留白区，鼓励推进低效空间二次开发。增加大户型，提升房屋建设和居住环境品质，增强对高层次人口的吸引力。将新城用地指标予以单列，对纳入主导产业重大项目库的项目强化用地保障，确保重大产业项目土地指标供应。对年营业收入高、税收贡献大、行业竞争力强、有明确上市计划、建设资金有保障的企业，优先安排用地计划指标。第四，创新投融资机制。重点鼓励市属国有大企业积极参与“五个新城”建设，发挥主导作用，吸引各类社会资本参与，组建多元主体构成的新城投资开发公司。