2025年3月1日，是《上海市公共场所控制吸烟条例》（以下简称《条例》）实施的第16个年头。自2009年立法、2010年正式施行以来，上海作为中国大陆首个出台省级控烟地方法规的城市，始终走在全国控烟工作的前列。
从室内全面禁烟到将电子烟纳入监管，从法定场所违规吸烟率大幅下降到成人吸烟率提前达到“健康中国2030”目标，上海在控烟领域取得了令人瞩目的阶段性成果。
然而，面对深度老龄化社会的到来、肺癌发病率持续上升、二手烟暴露率仍处高位等严峻现实，“无烟上海”的建设仍任重道远。
我们既要充分肯定已有成就，更应正视问题与差距，以更大的决心、更实的举措，推动控烟工作向纵深发展。
 
一、上海控烟工作的现有基础与显著优势
 
上海在控烟领域具备良好的制度基础、社会共识和治理能力，为持续推进“无烟城市”建设提供了有力支撑。
 
首先，法治保障不断完善。《条例》历经2016年和2022年两次修订，实现了室内公共场所全面禁烟，并在全国率先将电子烟纳入监管范围，体现了立法的前瞻性与适应性。2025年施行的新版《上海市轨道交通乘客守则》进一步明确禁止吸电子烟，强化了重点公共场所的执法依据，形成法规联动效应。
 
其次，控烟成效显著可见。数据显示，法定禁烟场所违规吸烟率从37.5%降至13%，成人吸烟率下降至19.2%（2024年更降至18.6%），为全国最低水平之一；98.3%的市民支持全面禁烟政策，反映出强大的社会共识。国际权威期刊《柳叶刀-公共卫生》刊文指出，上海的控烟立法不仅改善了公共健康，还带来了正向经济效益，实现了健康与发展的双赢。
 
再次，治理模式不断创新。上海探索“刚性执法+柔性共治”相结合的路径，在武康路、外滩、新天地等“网红地标”推进室外“游烟”共治试点，联合多部门开展示范场所建设，推动形成政府主导、社会参与的控烟格局。市爱卫办等九部门联合发文加强室外二手烟控制，标志着控烟工作正从“室内”向“室外”延伸，从“合规”向“文明”升级。
 
最后，城市治理能力支撑有力。上海拥有高度发达的城市管理网络、“一网统管”平台和密集的监控资源，具备精准识别、快速响应和高效执法的技术条件，为实现控烟精细化管理提供了坚实基础。
 
二、当前存在的问题与现实差距
 
尽管成绩斐然，但对照国际一流无烟城市标准，如新加坡、香港等地，上海在控烟工作中仍存在明显短板，主要体现在以下几个方面：
 
一是重宣传轻落实，部分区域“名不副实”。有资深媒体人直言：“一些控烟机构就是骗钱骗经费的，现在许多地方已经根本不控烟。”此言虽显激烈，却折射出基层执行乏力的现实。一些场所虽张贴禁烟标识，但无人劝阻、无执法跟进，形同虚设。部分区县控烟工作“雷声大、雨点小”，存在“上报经验、掩盖问题”的现象，影响了政策公信力。
 
二是区域发展不均衡，治理水平参差不齐。徐汇、虹口、杨浦等区控烟工作较为务实，巡查频次高、整改有力；而静安等中心城区核心地段反而管理松懈，医院门口、重点商圈、交通枢纽周边“游烟”现象突出，与国际大都市形象极不相称。
 
三是执法查处不严，公众参与受阻。尽管市民投诉积极，但在医院门口、地铁站外、商业街等人流密集区域，鲜见保安或志愿者主动劝阻。执法资源投入不足，处罚案例披露极少，缺乏震慑力。据调查，近六成市民常遇“游烟”，超九成表示反感，但积极主动投诉后往往石沉大海，导致公众信心受损。
 
四是法规仍有漏洞，监管盲区突出。2022年修订虽纳入电子烟，但仍存在遗漏：如部分医院室外区域未全覆盖禁烟；电动自行车驾驶者在行驶中吸烟、公共绿地内随意吸烟等行为缺乏明确禁止条款和处罚依据。“游烟”治理尚未完全纳入法治轨道，柔性倡导多、刚性约束少。
 
五是激励与惩戒机制缺失，长效机制不健全。《条例》实施16年来，鲜有对先进典型进行系统性表彰，也极少公开曝光和严厉处罚违规单位或个人。缺乏正向激励与反向震慑，导致部分责任主体产生“疲劳心理”，控烟工作陷入“温水煮青蛙”状态。
 
三、务实推进“无烟上海”的对策建议
 
为真正实现“无烟上海”的战略目标，必须坚持问题导向、目标导向和结果导向，从制度、执法、技术、文化等多维度协同发力，提出以下建议：
 
第一，提升政治站位，强化控烟的必要性与紧迫性认知。当前上海已进入深度老龄化社会，癌症特别是肺癌发病率持续攀升，肺结节检出率居高不下。控烟不仅是健康工程，更是重大的民生工程和城市治理工程。应将“无烟上海”纳入城市发展战略，作为建设全球健康城市的重要指标，由市主要领导牵头统筹推进，压实属地责任和部门职责。
 
第二，对标国际先进，加快法规修订与标准升级。借鉴新加坡、香港经验，推动《条例》新一轮修订：一是扩大法定禁烟区范围，明确将医院全部区域（含室外）、公共交通站点50米内、公共绿地、步行街、广场等人流密集区全面纳入；二是禁止驾驶机动车或电动自行车时吸烟，防范安全隐患与二手烟扩散；三是提高罚款额度，参考香港最高3000港币标准，将个人罚款提升至1000元人民币以上，增强法律威慑力；四是明确管理主体责任，规定公共场所管理者须配备专兼职劝导员，未履职者承担连带责任。
 
第三，强化执法监管，构建“智慧控烟”治理体系。充分利用上海“探头密布”“一网统管”优势，探索建立“AI+控烟”监测系统：通过视频智能识别技术自动抓拍室外重点区域吸烟行为，推送至属地管理部门限时处理；建立“控烟信用档案”，将屡次违规者纳入城市管理失信名单，限制其部分公共服务；在重点区域增设语音提醒装置和电子警示牌，实现“非接触式劝导”。
 
第四，健全执行机制，推动常态长效治理。建议由市爱卫会牵头，联合公安、交通、城管、卫健等部门建立“控烟联合执法队”，在旅游旺季、重大活动期间开展高频次专项整治。同时，鼓励社区、物业、商户联盟组建“控烟志愿巡逻队”，给予适当补贴和培训支持，形成全民共治格局。
 
第五，深化宣传引导，营造全社会支持氛围。一是编制发放《上海控烟指南》手册，图文并茂说明禁烟区域、法律责任与举报方式；二是在地铁站、商场、景区等设控烟宣传摊位，定期举办“控烟大家谈”公众辩论会，邀请专家、市民、经营者对话交流；三是在电视台开设专题节目，播放国内外控烟成功案例与烟草危害科普纪录片；四是建立年度“无烟单位”“控烟先锋”评选机制，对表现突出的个人和集体予以表彰奖励，并通过主流媒体广泛宣传，树立正面典型。
 
第六，补齐制度短板，完善监督与问责机制。建立全市统一的控烟工作评估体系，将违规吸烟率、群众满意度、执法案件数等纳入各区年度绩效考核。对连续排名靠后的区县进行通报约谈，责令整改。同时，设立独立第三方评估机制，定期发布《上海市控烟白皮书》，增强透明度与公信力。
 
结语
 
“无烟上海”不是一句口号，而是一场关乎城市文明、市民健康和可持续发展的深刻变革。16年的立法实践告诉我们：只要坚持科学立法、严格执法、全民守法，控烟就能取得实效。但也要清醒认识到，从“有法可依”到“违法必究”，从“纸上禁令”到“行动自觉”，还有很长的路要走。
面对全国3亿烟民的现实、7.4亿非吸烟者对清新空气的渴望，以及千千万万个家庭对健康的期盼，上海必须拿出更大的勇气和智慧，补短板、强弱项、固根基，在全国真正做出表率。唯有如此，才能真正建成一个空气清新、文明有序、健康宜居的国际大都市，让“无烟上海”不仅成为法规条文，更成为城市最动人的底色。
 
2025年12月30日