俯瞰上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区（7月24日摄，无人机照片） 。新华社记者 王翔 摄

 

在崇明东滩游弋的水鸟。徐蕾 摄

“此次申遗成功，意味着上海更应该尽快为湿地保护订立相关地方性法规。”长期从事水务工作的上海市政协委员崔海灵说。
在崇明东滩，上海有了首个世界自然遗产
当地时间2024年7月26日，在印度新德里举行的第46届联合国教科文组织世界遗产委员会会议上，涉及上海、山东、河北、辽宁4省市多处点位的中国黄（渤）海候鸟栖息地（第二期），作为2019年成功入遗的中国黄（渤）海候鸟栖息地（第一期）的扩展，正式通过审议，被列入《世界遗产名录》。这标志着，中国黄（渤）海候鸟栖息地的重要组成部分——上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区，成为了上海的首个世界自然遗产。
中国黄（渤）海候鸟栖息地位于世界最大的潮间带湿地，为东亚—澳大利亚迁徙通道候鸟的重要栖息地。这条迁徙通道由西伯利亚—阿拉斯加经东亚、东南亚和南亚，一直延伸至大洋洲，是全球鸟类多样性最丰富、濒危物种比例最高的迁飞通道，为数千万只水鸟提供了不可或缺的繁殖地、停歇地和越冬地。崇明东滩湿地恰恰处于东亚—澳大利亚迁徙路线的中间位置，观察研究表明，这里是迁徙水鸟补充能量的重要驿站和应对恶劣气候环境的良好庇护所。
由于人口和经济增长的压力，黄（渤）海沿海曾经历快速而大规模的滩涂围垦，大片滩涂被转变为盐池、水产养殖池、农田、休闲娱乐区和工业区。为保护这一区域多处关键的候鸟栖息地，我国决定申报“中国黄（渤）海候鸟栖息地”这一超大规模的系列自然遗产。2019年7月，江苏盐城的南部候鸟栖息地和北部候鸟栖息地作为第一期被率先列入。
总面积为241.55平方公里的上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区位于长江入海口，我国第三大岛——崇明岛的最东端，是我国规模最大、最为典型的河口型潮汐滩涂湿地之一，对维持迁徙候鸟种群的生命过程发挥着重要作用。
1998年11月，经上海市人民政府批准，崇明东滩鸟类自然保护区正式设立；1999年，被湿地国际亚太组织接纳为东亚-澳大利亚涉禽保护区网络成员；2002年，被《湿地公约》秘书处列入国际重要湿地名录，同年被中国政府列为未来5到10年优先保护的17个生物多样性关键地区之一；2005年7月，经国务院批准，保护区晋升为国家级自然保护区；2006年，被国家林业局列为51个“国家级示范自然保护区”之一；2022年，被列入黄（渤）海候鸟栖息地（第二期）世界自然遗产提名地。
聚焦上海湿地保护，多件提案提出建言
湿地是地球上水陆相互作用而形成的独特生态系统，在生态安全体系中居于核心地位，因其独特的生态与服务功能，被誉为“地球之肾”。如何坚持“生态优先，保护优先”的原则，强化保护、注重质量、加快促淤、科学圈围、合理利用，通过生态恢复来维持潮滩湿地的自然扩张趋势，提高目前长江口湿地的环境容量和生态服务功能，兼顾湿地自然保育和开发利用的需求，优化新生土地的开发模式，达到湿地保护和利用的动态平衡，促进上海经济、社会、环境的和谐发展？这个议题无疑值得深入研判。聚焦湿地保护，连年来，上海市政协多件提案提出建言。
2007年市政协十届五次会议期间，民盟上海市委提交“上海地区滩涂湿地有效保护和合理利用的建议”提案，建议：调整和完善滩涂湿地及相邻区域的功能区划，制定相应的生态与环境量化标准，保护和拓展滩涂湿地环境容量；加强湿地自然保护区建设，提高保护区的管理效率；提高滩涂湿地促淤技术，加大湿地生态恢复力度；搞好城市沿江沿海地区的环境治理，减轻滩涂湿地的压力；加强长江口湿地生态系统管理研究。
提案承办单位市水务局在答复中表示，将持续完善湿地长效管理机制，加快湿地保护管理立法，强化湿地自然保护区的建设和管理工作，加强湿地保护宣传教育。
2014年市政协十二届二次会议期间，由从事生态经济学研究的市政协委员孙海彬作为第一提案人，多位委员联名提交“关于加快理顺本市湿地保护的几点建议”提案，认为湿地保护对上海而言关乎生态环境和社会的可持续发展，“必须从战略高度认识保护湿地与城市发展的耦合关系”。针对湿地保护和修复、海岸带开发与保护等，提案建议：抓紧对湿地保护进行专题研究，理顺湿地保护的政策框架，构建完善的上海湿地保护的法律法规政策体系；理顺多头管理机制，建立湿地保护管理专业公务协商机制，在明确不同湿地保护管理部门的权责范围基础上，建立协调机构；通过政府行为，有计划、有重点地恢复和重建受破坏的重要湿地，使湿地生态系统的总体功能得到恢复和提高；加强政策配套，吸引社会力量增加湿地保护投入。
提案承办单位市绿化市容局在答复中表示，湿地管理是一项跨部门、跨行业、跨地区的综合工作，需由多部门的协调与合作才能完成，不同部门间在湿地保护、利用、管理方面的目标不同，利益不同，各自为政的现象时有发生，影响了湿地的科学管理。上海正在积极推进湿地立法工作，拟将通过立法程序理顺多头管理机制，明确各部门在湿地保护管理中的职责，建立湿地保护的统一协调机制。
2018年市政协十三届一次会议期间，民盟上海市委提交“关于加大上海湿地系统保护力度，共建共享生态之城建设成果的建议”提案中认为，虽然上海根据国务院办公厅印发的《湿地保护修复制度方案》制定了《上海市湿地保护修复制度实施方案》，明确了分工，但是存在湿地保护管理的管辖权多且分散的问题，容易造成管理主体职责不明确，各相关部门管辖范围相互交叉，甚至冲突，“一旦出现问题，不利问责”，且只有像崇明东滩、九段沙湿地等被划入红线，大部分湿地在保护红线外，未被以刚性方式保护。针对公众湿地保护意识淡薄、管理体制不顺畅、湿地保护缺少符合发展趋势的专项法规等现状提出建议：切实贯彻、落实国务院和本市湿地保护修复制度及其方案；全面有效落实和实施“在保护中利用好湿地”，增加湿地保护红线范围或实施类似于红线管控制度；研究建立符合上海实际的市场化、多元化生态补偿机制；加快法制建设，平衡保护与利用关系。
提案承办单位市绿化市容局在答复中表示，将采纳相关建议，围绕《上海市湿地保护修复制度实施方案》的落实，大力推进湿地保护和修复工作。建立适合上海的湿地保护修复制度体系，强化湿地利用监管，维持湿地总量动态平衡，推进湿地生态修复。
市政协十三届一次会议期间，由从事生态法制研究和实务工作的市政协委员杨文悦作为第一提案人，多位委员联名提交“全面保护上海湿地，尽快扩大上海湿地红线范围的建议”提案，认为应严守生态保护红线，确保只增不减，加强湿地生态空间的保育、修复和拓展。建议：发布本市不同级别的湿地名录，接受社会公众的监督；落实全面划示上海湿地范围，不断增加湿地保护红线范围，将上海湿地总体资源全面纳入到最严格的红线保护制度中；完善上海湿地生态环境长期跟踪监测和定期评估考核体系，加强湿地生态空间建设项目用途管制，建立综合生态补偿机制。
提案承办单位市绿化市容局在答复中表示，将建立湿地名录和分级管理体系，根据湿地的生态区位、生态系统功能和生物多样性，把区域内湿地分为国家重要湿地（包括国际重要湿地）、上海市重要湿地和一般湿地，列入不同级别的湿地名录，并实行名录的动态管理。同时，继续加大对湿地保护的力度，进一步完善生态补偿机制，将已经划入生态保护红线的各类湿地纳入生态补偿的范围，并根据生态评价的结果，把生态效益高、条件成熟的湿地，动态纳入生态保护红线的范围，进一步提高管控力度和管控质量。
2020年市政协十三届三次会议期间，由从事生态研究和教学工作的市政协委员由文辉作为第一提案人，多位委员联名提交“关于进一步提升滨海湿地生态功能的建议”提案，认为对于“围填海”为代表的海域开发建设活动所造成的生态环境问题，应加紧研究并尽快制定具体管理办法、相关技术标准来支撑生态损失损害评估、生态修复和湿地监管工作，推动形成基于生态系统的长效海域管理机制。提案建议：加快研究滨海湿地保护纳入国土空间规划的可行性，在新一轮规划中明确重要滨海湿地区划、生态类型及其结构功能、生态质量等级等，为用途管制提供依据；在关注滨海湿地总量稳定的同时，注重结构与功能完整性的维持与生态质量的保护，提升针对滨海湿地结构与功能退化的预警能力；结合科研成果，加紧研究并尽快制定符合国家滨海湿地保护要求和上海市发展需求的滨海湿地保护与管理以及生态损失评估与补偿修复管理法规；结合空间规划推动生态补偿与滨海生态廊道建设的融合，促进滨海空间生态质量与功能同步提升；针对生态修复区域，落实资金开展持续生态监测和动态管护，促进湿地生态系统结构与功能的正向恢复，预防退化。
提案承办单位市绿化市容局在答复中表示，将积极采纳提案建议，推动滨海湿地的保护：结合《上海市生态空间专项规划（2018—2035）》开展专项规划编制工作；继续每年开展湿地监测，关注湿地面积变化情况，建立一套适应于上海实际情况的预警系统，利用监测数据，评估湿地生态功能，及时发出预警信息；推动湿地立法，向市人大申请将《上海市湿地保护条例》列入立法计划；围绕《上海市加强滨海湿地保护严格管控围填海实施方案》的落实，大力推进滨海湿地保护和修复工作；在《上海市湿地保护修复制度实施方案》的基础上，进一步完善本市湿地生态效益补偿制度，并引导多渠道资金参与湿地保护和湿地修复。
强化湿地保护地方立法，上海迫在眉睫
“湿地保护应当坚持保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用的原则，发挥湿地涵养水源、调节气候、改善环境、维护生物多样性等多种生态功能。”2021年12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议通过《中华人民共和国湿地保护法》，自2022年6月1日起施行，为全社会强化湿地保护和修复提供了法律依据。
“事实上，在《中华人民共和国湿地保护法》颁布施行前后，不少省级行政区通过地方立法，发布并施行了湿地保护相关条例。”崔海灵委员一一列举涉及中国黄（渤）海候鸟栖息地第一、二期入遗点位其他省份江苏、山东、河北、辽宁的相关立法情况：江苏省第十二届人大常委会第二十五次会议2016年9月30日通过，于2017年1月1日起施行的《江苏省湿地保护条例》，2024年1月12日经江苏省第十四届人大常委会第七次会议修订，自2024年5月1日起施行；2024 年7月 25 日，山东省第十四届人大常委会第十次会议通过《山东省湿地保护条例》，将于2024年12月1日起施行；2016年9月22日，河北省第十二届人大常委会第二十三次会议通过《河北省湿地保护条例》，于2017年1月1日起施行；2007年7月27日，辽宁省第十届人大常委会第三十二次会议通过《辽宁省湿地保护条例》，于2007年10月1日起施行。“由此看来，上海的湿地保护相关地方立法工作的确是滞后了。”
早在2017年市政协十二届五次会议期间，由杨文悦作为第一提案人，多位委员联名提交“关于加快上海湿地保护地方立法的建议”，认为随着城市经济的高速发展，上海湿地正承受着越来越大的压力，亟须引起高度关注。“现有管理体制存在分散、重叠、矛盾和空白等缺陷，应根据湿地生态系统客观规律，制定综合性湿地保护法律规范，统一管理。”提案呼吁加快“上海湿地保护管理条例”立法进程：明确湿地的法律定义和湿地保护的适用范围；理顺湿地保护的管理体制和各部门职责；明确上海湿地保护原则及与开发利用的关系；规范湿地规划编制、利用许可制度、环评制度；明确禁止行为及法律责任。
提案承办单位市绿化市容局在答复中表示，上海已开展了一系列湿地立法调研工作。“我局积极推进上海市湿地立法工作，历年来一直将《上海市湿地保护条例》申报列入市人大立法调研项目或立法计划。各委办局对上海市湿地保护立法的必要性和重要性已经取得了一致的意见，但对于湿地立法中的本市湿地的法律定义、湿地保护的范围、湿地管理体制和湿地保护与利用的关系等方面还提出许多需要研究和协调的问题。”市绿化市容局明确，将在总结历年湿地立法调研的基础上，充分借鉴兄弟省市湿地保护立法的经验，会同市发改、水务、规土、环保、农业等相关部门做好上海湿地立法综合调研工作，“继续积极争取市人大相关专委会尽快开展上海湿地保护条例立法工作”。
根据最新统计数据，第三次全国国土调查上海范围内湿地面积约7.27万公顷，包括沿海滩涂、内陆滩涂、森林沼泽等多种类型，其中国际重要湿地2处、国家重要湿地1处、市级重要湿地13处。主要保护形式有自然保护区、湿地公园、森林公园、水源保护区、水产种质资源保护区和其他保护形式（生态保护红线、野生动物重要栖息地等），受保护湿地面积共计约23万公顷。除了崇明东滩、南汇东滩、奉贤边滩、金山杭州湾湿地等，崇明西沙湿地公园、吴淞炮台湾湿地公园、金海湿地公园、青浦郊野公园中的大莲湖湿地、嘉北郊野公园中的彭门湿地等，都是市民游客可及可达的湿地。
近年来，围绕区域湿地管理和保护制度建设，上海主要开展了以下工作：2017年，上海市人民政府办公厅正式印发了《上海市湿地保护修复制度实施方案》，为全面保护湿地、维护湿地生态功能作出了顶层制度设计；2017年，市财政局等相关部门印发《市对区生态补偿转移支付办法》，正式将国家重要湿地、上海市重要湿地等重点生态区域纳入市对区生态补偿转移支付范围；2017年，市绿化市容局联合市财政局、市发展改革委印发了《上海市湿地生态补偿工作考核办法（试行）》，并于2021年进行修订，制定市级湿地生态补偿政策，加大湿地保护投入，并充分保障了生态补偿资金的科学分配、规范使用；2019年，市绿化市容局联合市规划资源局等七部门印发了《上海市湿地名录管理办法（暂行）》，并同步公布了《上海市重要湿地名录（第一批）》，初步建立了国际重要湿地-市级重要湿地的湿地分级管理体系的框架；2019年，市政府办公厅印发《上海市加强滨海湿地保护严格管控围填海实施方案》，并于2024年进行修订，明确各相关事项责任单位，细化分解目标任务，强化滨海湿地执法监管效能，严格新增围填海审批，坚决制止新增违法围填海，加强对滨海湿地中国家和市级重要湿地的保护，加大海洋生态保护和修复力度。
执业律师钱翊樑是上海市第十三、十四、十五、十六届人大代表，从2009年起，多年来他持续牵头和参与提交湿地保护立法相关议案和建议。“前不久，市绿化市容局在答复今年市十六届人大二次会议代表建议时表示，已在去年通过立法调研项目梳理了历年来上海湿地保护方面的主要制度，立足相关立法难点和面临的主要问题，提出解决思路和路径，完成上海市湿地保护立法调研报告编制，并形成《上海市湿地保护条例》（初稿）。目前，为衔接《中华人民共和国湿地保护法》和《全国湿地保护规划（2022—2030年）》等，正加紧推进《上海市湿地保护专项规划（2025—2035年）》的编制。下一步，将继续推动湿地立法，推动市人大将《上海市湿地保护条例》列入正式立法计划。”
钱翊樑认为，上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区被列入世界自然遗产，是上海地区湿地保护和利用的又一次重大发展机遇，也意味着更重的责任。为加强湿地保护，维护湿地生态功能及生物多样性，保障生态安全，促进生态文明建设，实现人与自然和谐共生，应根据《中华人民共和国湿地保护法》等有关上位法律和行政法规，参考兄弟省市经验，结合上海实际，开展相关地方立法工作，尽快制定湿地保护条例。
“为湿地立法，上海当为之！”钱翊樑强调。