当前，上海正以“超大城市”之姿加速迈向2035年，人口老龄化作为贯穿其中的重大社会命题，亟需通过法治手段系统应对。《上海市老年人权益保障条例修正案（草案）》（以下简称“草案”）立足新时代需求，对原条例作出重要调整，体现了对老年人权益的高度重视。但结合上海超大城市特点、2035年老龄化趋势及2024年最新实践进展，草案仍需在顶层设计、制度适配性、前瞻性布局等方面作根本性优化。
一、上海老年人权益保障的现状与突出问题
（一）上海老年人权益的核心内容
根据《中华人民共和国老年人权益保障法》《上海市老年人权益保障条例》（2016年施行）及配套政策，上海老年人权益仍涵盖五大类：​生活保障权​（最低生活保障、特困供养、高龄津贴等）、医疗健康权​（基本医疗保险、大病保险、长期护理保险、家庭医生签约等）、养老服务权​（居家、社区、机构养老的多样化供给）、社会参与权​（志愿服务、基层治理、文化教育等）、财产与监护权​（意定监护、赡养费保障、财产处置自主等）。这些权益构成了上海老年人权益保障的法律框架，也是本次修法的核心调整对象。
（二）2024年最新保障现状与突出问题
截至2024年底，上海已形成“9073”养老格局（90%居家、7%社区、3%机构），并在全国率先试点养老服务“时间银行”“老伙伴计划”等创新模式，但仍面临超大城市老龄化带来的结构性矛盾。结合2024年上海市统计局、民政局、卫健委最新数据，突出问题如下：
1、权益保障的“空间失衡”加剧
医疗资源“中心城区强、郊区弱”特征更显著。2024年数据显示，上海三甲医院中78%集中于黄浦、徐汇、静安等中心城区，而崇明、金山等郊区社区卫生服务中心的全科医生人均服务老年人口达860人（中心城区仅520人），部分偏远地区老年人“15分钟就医圈”尚未覆盖。
养老服务“总量达标、结构不优”。截至2024年年底，上海全市有养老机构693家，核定床位总数17万张。另外，截至2024年年底，上海全市有社区综合为老服务中心529家；有日间照护机构919家；有助餐服务场所2406个；有康复辅具社区租赁服务点219个。居家环境适老化改造累计超3.4万户。但其中仅有40%左右提供“嵌入式医疗护理”服务；目前养老床位总数全市总量已达17.58万张；新增改建认知障碍床位1.02万张，全市总量达1.5万张。家庭照护床位总量也达到4000张 。但护理型床位占比仅60%左右（低于发达国家70%的标准），失能老人照护需求仍未充分满足。
2、制度设计的“前瞻性缺口”扩大
2024年末上海1538万户籍人口中，60岁及以上占37.6%（577.6万），其中，65岁及以上占29.4%（452万）。（已进入“超老龄化社会”），预计2035年将分别突破46%和28%（老年抚养比将升至82%）。但原条例及草案对以下问题缺乏应对：
​财政可持续性压力​：2024年上海社保基金中养老金支出占比达41%（2023年为39%），若2035年老年抚养比升至82%，仅养老金支出就将增加2500亿元/年（按当前标准测算），财政收支平衡面临严峻挑战。
老年人力资源开发滞后​：上海60-70岁“活力老人”占老龄总人口超一半，但参与社会活动的比例仅35%，缺乏常态化的技能培训与就业支持机制。
​组织协调的“统筹效能”不足​：
尽管草案提出“强化老龄委统筹职能”，但截至2024年8月，上海16个区中仍有8个区的老龄工作办公室与民政局合署办公，街道（乡镇）层面老龄工作由民政科兼管，导致政策落地中出现“多头管理”。例如，为老服务“时间银行”跨街道兑换需经区级民政部门审批，平均耗时15个工作日（远超老年人预期）；医养结合机构审批仍需卫健、民政、市场监管三部门分段审核，周期长达3-6个月。
二、2035年上海老龄化趋势及对条例修改的挑战
（一）2035年上海老龄化程度预测
根据《上海市人口发展规划（2021-2035年）》及2024年上海市社科院《超大城市老龄化应对白皮书》，2035年上海户籍人口中：
60岁以上占比将达46%-49%（较2024年增加8-11个百分点）；
65岁以上占比将超28%（进入“深度超老龄化社会”，国际标准为20%）；
老年抚养比将从2024年的72%升至85%以上（每100名劳动年龄人口需抚养近85名老年人）。
（二）2035年上海经济社会发展状况
2035年上海将基本建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。根据《上海市城市总体规划（2017-2035年）》，届时：
· GDP总量预计突破7万亿元（2024年为5.39万亿元；
· 人均GDP超23万元（2024年为21.71万元）；
· 第三产业占比超78%（2024年为78%）；
· 劳动年龄人口（15-64岁）占比将降至52%以下（2024年为70.6%）。
（三）现有保障体系的适应性挑战
1、财政收入与养老支出的平衡压力升级：
2024年全市一般公共预算收入8374.2亿元,为预算的95.9%,其中社保基金支出占比40%左右（含养老金、医保等）。若2035年老年抚养比升至85%，仅基本养老金支出将达1.2万亿元/年，财政可持续性面临“硬约束”。
2、医疗与养老设施的供需矛盾凸显
2024年上海每千名老人床位数4.1张，但失能老人占比已升至15%，护理型床位需求缺口达3万张；同时，老年慢性病（高血压、糖尿病等）患病率达81%，社区卫生服务中心的全科医生日均接诊老年患者12人次，超负荷运转问题突出。
3、代际权益平衡需求迫切
2024年上海“60后”新老年群体（1960-1969年出生）已超230万人，其中本科及以上学历占比35%（高于全市平均水平15个百分点），消费能力较强（人均月养老金5800元，高于全国3500元的标准），对“智慧养老”“旅居养老”“老年教育”等品质化服务需求激增，但现有条例对社会化服务的标准化、市场化规范不足，可能导致“服务供给与需求错配”。
 
三、条例修改的基础与指导思想
（一）修改的基础：经验、问题与国家战略的三重叠加
本次修法是上海十年间第二次系统调整老年人权益保障制度（2016年首次颁布，2023年启动修正），其基础在于：
· ​实践经验​：上海已形成“社区嵌入式养老”“时间银行”（2024年累计存储时长超200万小时）、“老伙伴计划”（2024年覆盖12万低龄老人）等全国领先的创新模式，需通过立法固化；
· ​问题导向​：2024年暴露的资源分布不均、财政压力加大、老年人力资源闲置等问题，需通过修法解决；
· ​国家战略​：根据2021年《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》要求，上海作为超大城市要探索超老龄化社会治理模式，上海需在全国率先形成可复制的制度样本。
（二）修改的指导思想：立足“超大城市+深度老龄化”的双重特征
上海的修改需跳出“就老龄论老龄”的局限，立足“全球城市”“人民城市”定位，将老年人权益保障融入“卓越全球城市”建设全局，重点把握三个维度：
· ​人口维度​：将老龄化视为“社会发展的常态”而非“短期挑战”，通过制度设计激发老年人力资源价值（如2024年静安区“银发人才市场”已促成2000名老人就业）；
· ​空间维度​：针对超大城市“空间密集、资源集中”的特点，优化资源配置（如推动优质医疗资源向郊区辐射，2024年已完成10家郊区社区卫生服务中心与三甲医院“医联体”升级）；
· ​技术维度​：依托上海在数字经济、人工智能领域的优势，推动“智慧养老”与“传统服务”深度融合（如2024年“一键呼叫”服务已覆盖95%的社区，智能监测设备进家庭率达60%）。
四、条例修改的根本性调整建议
针对上海超大城市特点及2035年老龄化趋势，本次修法需以“系统性、前瞻性、协同性”为导向，对框架结构、核心制度、实施机制作根本性调整，重点提出以下建议：
（一）优化框架结构，强化“老有所为”的核心地位
原条例框架以“生活保障—医疗服务—养老服务”为主线，对“社会参与”（老有所为、老有所乐）的制度设计较为薄弱。结合2024年上海“银发人才市场”“老年创新实验室”等实践，建议调整框架为“权益保障—服务供给—社会参与—监督保障”四大板块，其中“社会参与”单独成章，重点增设“老有所为促进专项机制”：
1、明确老年人参与基层治理、技术帮扶、文化传承的法律地位，建立“老年人才库”与“需求对接平台”（参考静安区“银发智库”模式）；
2、建立“银发人才评价认证体系”，对具有专业技能的老年人颁发"银龄专家"等资质证书（参考静安区"银发智库"经验）；
3、设立“老有所为专项基金”，对老年科技创新、文化传承等项目给予启动资金支持（2024年试点项目最高资助30万元）；
4、实施“银发工匠培育计划”，在智能制造、文化创意等领域建设10个老年实训基地（2024年浦东新区试点已培养60岁以上技师200名）。
5、设立“老年创新奖”，对在科技创新、社区服务等领域作出突出贡献的老年人给予表彰（2024年长宁区已试点，建议推广）；
6、推动“银龄互助”，鼓励低龄老年人为高龄老年人提供陪伴、教育等服务，纳入“时间银行”积分体系（2024年“时间银行”跨街道兑换试点效果良好，需立法规范）。
（二）深化医养康养结合的协同机制
1、建立“医养结合联席会议制度”，由卫健、民政、医保三部门联合制定服务标准，要求所有养老机构与医疗机构签订合作协议（2024年覆盖率已达85%，2035年实现100%）；
2、推行“家庭病床医保结算改革”，将符合条件的居家养老医疗服务费用纳入医保报销范围（2024年试点减轻老年人负担30%）；
3、借鉴新加坡经验，设立“三代同堂住房补贴”，对与父母同住的子女家庭给予购房首付比例下调10%、每月房租补贴500元等支持（2024年长宁区试点申请量环比增长40%）。
（三）构建代际和谐的制度保障
1、制定《家庭养老支持条例》，要求新建住宅小区配建“代际互动空间”（如社区共享厨房、隔代照料托管点），老旧小区通过改造增设“孝亲阳台”等适老设施；
2、建立“孝亲服务假”制度，机关事业单位员工每年可享5天带薪“孝亲假”用于陪护老人（2024年徐汇区试点满意度达92%）；
3、开展“银发守护行动”，要求物业服务企业在重阳节等节点提供免费适老化改造咨询、应急维修等服务。
（四）推进老年友好型城市如期建成
2025年市政府工作报告提出，到2030年要建成“老年友好型城市”"全球样板，为此，需要加快相关立法保障和促进举措：
1、立法保障体系
- 《上海市老年人权益保障条例》2024修订版首创“时间银行”法定化，规定志愿者存储的养老照护时间可兑换未来服务；
- 全国率先将“子女护理假”从原本的5天延长至10天（独生子女可享15天），覆盖外资企业。
2、经济安全保障创新
- 养老金“智能调节机制”：基础养老金每年按CPI+2%动态调整，2025年平均达4870元/月
- 推行“住房反向抵押养老保险2.0”，允许老人将部分房产价值转换为月度现金流，同时保留终身居住权。
3、医养融合标杆工程
- 建成三级老年医疗体系：全市529家社区卫生服务中心增设老年护理床位；
- 瑞金医院等5家三甲医院开设“老年综合征”多学科门诊，实现阿尔茨海默病早期筛查社区化
4、智慧养老基础设施
- 全市1.2万栋老旧公房完成电梯加装，覆盖92%的申请需求；
- “一键通”紧急呼叫系统迭代至4.0版本，跌倒监测准确率达96%，2024年成功救助3.2万次。
5、 精神文化权益保障
- 创新“老年教育一卡通”，全市72所老年大学实现学分互认，2025年开设AI应用、短视频制作等新课；
- 试点“代际共居”计划，鼓励大学生入住老人家庭，月租减免50%换取每月30小时陪伴服务
6. 特殊群体保障
- 针对认知障碍老人建立“记忆家园”照护中心，采用虚拟现实疗法延缓病情发展；
- 独居老人“智能水表监测”系统，12小时无用水即触发社区网格员上门核查
7、适老化城市空间更新
（1）制定《老年友好城市空间标准》，要求：
•新建社区养老服务设施覆盖半径不超过500米；
•公共交通站点增设适老化候车亭（配备防摔扶手、紧急呼叫装置）；
•商业综合体配置无障碍购物车、优先结算通道；
（2）建立“15分钟智慧养老圈”，在城郊结合部增设远程医疗终端（2024年已布设500个，2035年密度提升至每平方公里3个）。
（3）需要老年的医疗资源均衡布局，向郊区及城乡结合部倾斜。社区医院和三甲医院组建“医联体”。
（五）打造高质量银发经济生态
1、建立“老年消费预付金监管平台”，要求养老服务机构预收费用不得超过3个月（2024年试点挽回老年消费者损失800万元）；
2、实施“适老化产品创新补贴”，对企业研发老年辅具、智能家居等产品给予研发投入50%的税收抵扣（2024年惠及企业32家）；
3、提升“老年支付能力”，建立“个人养老储蓄账户”，允许将企业年金、商业保险等纳入养老金统筹范围（2024年试点人群养老金替代率提升15%）；
4、开展“银发消费教育专项行动”，组织老年消费者协会定期发布《老年消费警示白皮书》（2024年电信诈骗投诉下降60%）。
（六）提升老龄委统筹层级，推动“从虚到实”的机构改革
草案虽提出“强化老龄委统筹协调职能”，但未解决其“挂靠民政、权威不足”的问题。结合2024年各区老龄办实际运行情况，建议：
· ​独立设置市级老龄工作委员会办公室，作为市政府直属机构（参考北京市“老龄办”模式），配备专职工作人员（建议编制30-50人），统筹协调民政、卫健、医保、金融、教育等部门的老龄工作；
· ​明确区县、街道（乡镇）老龄工作机构设置​：街道（乡镇）层面设立独立的老龄工作科（编制3-5人），纳入社区治理体系；居（村）委会设立老龄工作专员（由社工兼任，给予岗位补贴）；
· ​建立考核问责机制​：将老龄工作纳入区政府绩效考核（权重不低于6%），对落实不力的部门和单位追究责任（2024年徐汇区试点“老龄工作专项督查”，建议吸收）。
（七）强化前瞻性设计，对接2035年老龄化需求
1、建立“老龄化压力测试”制度
要求市发改委、财政局、医保局等部门每三年开展一次“老龄化对经济社会影响”评估（2024年已启动首次评估），重点测算养老金缺口、医疗资源需求、养老设施承载力等指标，为政策调整提供数据支撑（参考2024年《上海老龄化应对蓝皮书》）。
2、完善“全周期养老服务体系”
针对“活力老人”（60-70岁）：发展“养老+金融”（如商业长期护理保险、以房养老）、“养老+就业”（弹性退休、返聘补贴）等模式（2024年浦东新区试点“银发工程师”返聘计划，建议立法支持）；
针对“失能老人”（70岁以上）：重点保障护理型床位供给（2035年目标：每千名老人床位数不低于6张，其中护理型床位占比超75%），推动“医养康护”一体化服务（2024年试点“长护险+家庭病床”联动，效果显著）；
针对“高龄老人”（80岁以上）：建立“一键呼叫+智能监测”全覆盖系统（2024年覆盖率达95%，2035年需100%覆盖），将其纳入社区“15分钟生活圈”重点服务对象。
3、创新“老年人力资源开发”机制
建议在“老有所为”专章中增设“老年人力资源开发”条例，规定：
政府部门、企事业单位应为老年人参与社会活动提供便利（如开放社区教室、共享办公空间，2024年黄浦区已开放10处社区共享办公点）；
高校、职业院校可与老年协会合作开设“银发人才培训课程”（如智能手机使用、心理咨询等，2024年上海开放大学已开设相关课程）；
对吸纳老年人就业的企业给予税收优惠（如按每人每月1500元标准减免税费，高于2024年试点的1000元标准）。
（八）细化关键制度，解决“最后一公里”问题
1、意定监护制度的可操作性
草案虽新增意定监护条款，但对“监督人”的权责、“专业性社会组织”的资质认定等规定较模糊。结合2024年闵行区“意定监护试点”经验，建议：
明确意定监护协议的“双备案”制度（需经公证处公证+民政部门备案）；
制定“专业性社会组织”准入标准（如注册资金≥50万元、专业人员≥10名、过往服务案例≥50例）；
建立“监护监督委员会”（由居村委、律师、社工代表组成），每季度对监护人履职情况进行评估（2024年试点中，监督委员会发现并纠正3起监护失职案例）。
2、陪护假制度的落地保障
草案规定“独生子女每年7个工作日陪护假”，是否太短，山西和新疆等，基本实行10天到15天不等，也未明确“不落实的法律责任”。结合2024年长宁区“陪护假执行督查”经验，建议：
要求用人单位将陪护假纳入劳动合同，未落实的需支付3倍工资补偿（2024年试点中，80%企业因担心补偿成本未落实，需强化约束）；
建立“陪护假执行情况”公示制度，由工会、人社部门联合监督（2024年公示后，企业落实率从65%提升至85%）；
对中小企业给予补贴（如按每人每天300元标准补贴企业用工成本，2024年试点覆盖500家企业）。
3、银发经济的规范与引导
针对2024年老年消费诈骗高发问题（全市受理老年消费投诉1.2万件，同比增长15%），建议：
设立“老年消费维权绿色通道”，由市场监管、公安、民政部门联合建立快速处置机制（2024年试点中，投诉处理时效从15天缩短至3天）；
要求养老服务机构、金融机构定期公示服务项目及收费标准（通过“一网通办”平台向社会公开，2024年已有80%机构接入）；
鼓励开发“老年友好型”金融产品（如低风险理财、专属养老保险），禁止向老年人销售高风险投资产品（2024年已出台《上海市老年金融产品负面清单》）。
（九）培育“活力老龄”生态，激发社会力量参与
上海老年群体知识水平高、消费能力强，是“银发经济”的重要参与者与推动者。结合2024年“行走城市”“老年教育共同体”等试点，建议：
· ​推动“行走城市”计划：由文旅部门联合老年协会开发“银发旅游线路”（如红色文化、历史建筑主题），鼓励老年人通过志愿服务（如讲解、导览）换取旅游优惠（2024年试点线路已吸引10万老人参与）；应当实行老年人灵活的综合补贴制度，鼓励活力老人多出行乘坐地铁、地面公交等；
· ​发展“老年教育共同体”：依托高校、开放大学建立“市—区—街道”三级老年教育网络，将智能手机使用、智能设备操作等纳入必修课程（2024年上海开放大学老年学员达12万人，需扩大覆盖）；
· ​推广“时间银行”2.0版：建立全市统一的“时间银行”信息平台（2024年已完成系统开发），允许跨街道、跨区兑换服务（如1小时理发服务可兑换0.5小时医疗陪诊），并探索与商业机构合作（如积分兑换超市优惠券，2024年试点中兑换率达70%）。
上海作为超大城市，应对老龄化的实践将为全国提供“上海方案”。本次修法需以“超大城市特点”为底色、以“2035年远景”为坐标、以“老年人需求”为核心，推动条例从“保障基本”向“激发活力”和“老有所为”升级。建议在草案基础上，重点强化老龄委职能、完善前瞻性制度设计、细化关键条款落地机制，切实将上海的老龄化压力转化为“银发经济”动力与社会治理活力。
2025年8月13日