1988年3月22日，上海土地使用权有偿出让国际招标发标会在上海展览中心举行。摄影：朱德茂
1988年7月8日，上海虹桥26号地块1.29万平方米土地50年的使用权顺利完成公开招标，新中国首次“土地批租”就此拉开序幕。此举被称为开启了国家土地使用权有偿使用的“破冰之旅”。当时这个地块的招标为2805万美元，相当于当年上海财政收入的2%。
“土地批租”缓解了当下城市改造、建设与更新的资金紧缺的困境，也从此打开了上海投融资体制改革与创新的大门。
回望那场“破冰之旅”，你分明看见市政协委员念兹在兹、砥砺前行的傲岸身影。
现实倒逼

政协委员出谋略聚共识
20世纪80年代，改革开放阳光初照，上海城市建设显得十分窘迫。1980年10月3日，《解放日报》头版刊发报道《十个第一和五个倒数第一说明了什么？》：当时的上海，工业产值、出口创汇、人均生产总值等经济指标均居全国第一，担负着全国六分之一的财政收入。但人均道路面积、人均绿化面积、人均居住面积皆为全国倒数第一，交通事故死亡率、污染排放皆为全国大城市之最。“上海向何处去？”“钱从哪里来？”成了市民热议的话题。
地方财政捉襟见肘，但当时中央财政收入一年也不到300亿元，巨大的资金缺口靠中央拨款绝无可能，再节衣缩食勒紧裤腰带也没多少潜力可挖。唯有向改革要出路，切实解决制约经济发展的体制、机制瓶颈问题。
用土地来募集资金，想到这点并不难，难的是怎样把路径走通。当时的“土地批租”，不仅仅是个重大的理论问题，也是一个政治敏感问题，在法律方面也有障碍。当时建设用地都由国家统一划拨，无偿、无价、无使用期限，当时《宪法》第十条第四款规定“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。直到1988年4月，全国人大通过了《宪法修正案》，在这一条款之后加上了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，对“土地批租”这项改革的推动才称得上完整意义的“合法”。
六届市政协委员程子敏，解放前长期从事土地行政工作，深知土地管理，合理用地的重要性。从1980年开始，他邀集民革同仁从杨浦区开始调研，发现许多单位对土地征而不用、使用不当、账外土地的情况相当普遍。特别是无偿使用土地，既造成浪费土地的现象，又使应征的财政收入大量流失。1985年，程子敏提出提案：“要变无偿使用土地为有偿使用土地”，“应按地段、使用价值来评定标准地价，凡使用土地的单位和个人均应按照土地使用费费率标准缴纳土地使用费”，“对于引进外资所使用的土地，在征地时同样缴纳补偿费，或按土地价格计算作为土地入股”等建议。中共上海市委领导对此十分重视，提案的各项建议很快得到了采纳和落实。
1985年5月，七届市政协委员顾濂溪，为上海利用土地筹集建设资金算了一笔账：“上海市面积实际上已超过140平方公里，扣除道路、公园、公用场地等约40平方公里，还剩下100平方公里，即1亿平方米，每平方米收取土地使用费10元，一年就是10亿元。”顾濂溪建议——发展上海房地产业。“抗战前，上海外滩每亩土地最高价50万两白银。”顾濂溪大胆指出：解放以后，我们对土地国有化的理解是片面的，把土地看作是没有价值，无偿使用是错误的。当时已经有些单位之间私下进行土地交易，如无地单位与有地单位“合作”建公房，双方按约定的比例分配，这实际上就体现了土地的价值。顾濂溪还认为，使用土地必须考虑级差地租。不管单位还是个人，要根据其所在地段收取土地使用费。他指出，这样做有利于改变城市面貌，级差地租将会使市中心公寓大楼里的工厂和仓库自发迁往市郊。市政协委员、爱建公司副总经理张春申则建议，市政府对那些占有土地而不充分利用的单位和个人征收惩罚性费用。
1986年4月，市政工程管理局总工程师徐以枋等20位在沪全国政协委员，向全国政协递交提案，写道：建议上海在全国率先推进土地使用制度改革，积极探索以城市国有土地按规划有限年期批租的新模式，取代长期实行的无偿、无限期、无流通使用的行政划拨单轨制模式，真正激活土地作为最重要生产要素的内在经济价值，从而最大限度拓展城市发展和建设所需的资金渠道。这一观点，已经将土地有偿使用与为城市建设筹集资金联系起来。
1986年9月，上海社会科学院部门经济研究所副所长徐日清借市政协平台提出，要改变土地无偿和无限期使用的弊端，把土地的使用权从所有权中分离出来，并提出“点、片、面”结合出租土地，尽快制定上海土地出租暂行条例，金融业也应加快适应由出租土地而兴起的地产业、房产业等经济发展的需要。
可见，对这一问题的推进路径、辅助措施已经有相当完整的认识和阐述。
1991年4月，当时上海土地使用制度虽然已经破冰，但还谈不上热络。七届市政协委员、时任中国人民银行上海分行行长王定甫，七届市政协委员、民盟盟员、上海财经大学世界经济系主任席克正提出，利用土地批租来进行产业结构调整和城市建设可以“利用外资而不背上外债包袱”，是最有实效、风险最小的成片开发浦东的方法。并提出出让土地使用权可以有三种做法：一是先出售浦西土地支援浦东建设，防止当时浦东有些地段出不了好价钱、筹划不到多少资金；二是选择浦东级差地租较高地段和陆家嘴一带先行出租。浦东与浦西同时出让；三是着眼于开发带来后劲和综合效应，如有国际投资人愿意成片开发，可以适当降低批租价格。
1992年年底，黄浦区率先利用新机制成功进行北京东路71号街坊土地批租，开上海在市中心实行以土地批租形式成片改造旧城区之先河，兴起了上海新一轮土地批租、旧区改造的高潮。
1988年8月8日，虹桥26号地块有偿出让签约仪式在外滩33号举行。摄影：朱德茂
沪港合作

以港为师出成果见功力
有关“土地批租”的实际探索，一直在紧锣密鼓地推进。
1985年7月2日，上海市土地管理局成立，并率先在全国建立了市、区两级土地管理机构，开始对全市城乡土地进行集中、统一管理。那时候，国家土地局尚未建立。据十届市政协委员、时任上海房地局局长助理的王安德回忆，1985年8月土地局成立没多久，就选派了50个中青年干部专门去香港学习。现任全国政协副主席梁振英当时年仅34岁，是那时最年轻的老师。“1988年年初，我们带着自己写出的第一份土地批租国际招标文件去香港请教，梁先生帮我们改了好多稿，而且英文全部是他帮着翻译的。”王安德说，梁振英每天下班后赶到他们暂住地，非常投入。
参与内地土地使用制度和住房制度改革，后来被梁振英认为是他人生中做过的最重要两件事之一，另一件是推动香港回归。“他提了几个当时对上海来说比较新的概念。房地产市场里面，所有的投资者，包括买方、卖方，房东、租户，都必须有比较完整、可靠而且透明的信息，这样才可以决定买不买这块地、用什么价钱买、买了之后在这块地上修酒店还是办公楼等，而且这个工作只有市政府可以做，因为政府掌握这方面的材料；另外，要从小做起，因为等这个市场发展起来以后，你再去做调查，就不好做了。所以那个时候呢，上海就做了全国第一次房地产市场调查，把这个信息向社会发放、公开。”王安德回忆说，进行住房制度改革也是梁振英向时任上海市政府主要领导提出建议的。如今30多年过去了，现在回过头来看这两项改革，确实产生了非常强的经济动能。没有这个经济动能，很难想象我们能取得今天的发展成就。
1986年，上海被列为全国改革试点城市之一。1987年12月23日，上海市人民政府正式向国内外公布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，1988年6月7日和10月12日，市政府又密集发布《上海市抵押人民币贷款管理暂行规定》《上海市抵押外汇贷款管理暂行规定》《上海市土地使用权有偿转让房产经营管理实施细则》《上海市土地使用权有偿转让房地产登记实施细则》《上海市土地使用权有偿转让公证实施细则》和《上海市土地使用权有偿转让委托律师代理的若干规定》等六个配套实施细则，迅速形成了初步的房地产市场法律化的制度规范框架。
上海如此重视法规的相互配套和形成体系，有一个人的作用不能忘记，那就是第六、第七届全国政协委员简福饴，他还是香港高等法院认可的大律师、香港测量师学会创会会长、英国特许仲裁师学会资深会员。1986年8月28日，他撰写了《关于我国建立城市地产市场可行性研究》，为内地的房地产市场设计了一个系统的架构，也为内地建立房地产市场经济指出了方向和道路。1986年12月20日，上海市城市经济学会与市房产经济学会等共同举办了“如何搞活房地产市场”学术讨论会上，由当时的新华社香港分社推荐，简福饴发表演讲，系统、详细地介绍香港房地产市场发展经验，引起上海市政府高度重视。
虹桥26号地块的招标文件里有一句很拗口的话，就是招标对象限于“不持有中国护照的人”，也是在简福饴等香港顾问的建议下写进去的。“这是为了保护而不是歧视内地的消费者。”简福饴解释，当时提出要区分内、外资两个市场，主要还是从香港的经验提出的建议。香港尽管是自由市场经济，但是在70年代的末期，当地的资金也斗不过国际资本，有过很多教训。所以就觉得要提醒大家注意这个问题，开始试行时没有经验，不熟悉地产市场的变化规律，如内地资金轻易参与进去，很容易被外资乘隙卷走；或是外商与内商结合起来搞投机，赚内地更多的钱。这个问题在新加坡曾经发生过，没有经验，肯定要吃大苦头。所以，他主张先把“土地批租”设计好，“让美国人去赚日本人的钱，英国人赚德国人的钱”。上海可以在他们的买卖运转中，收取地价，赚取外汇。上海房地产市场能平稳起步，采纳了这条建议也是因素之一。
回望那段历史，还有两位也值得记一笔：十二届全国政协委员、瑞安集团主席、香港贸易发展局主席、1999年获上海市人民政府颁发的“上海市荣誉市民”的罗康瑞，他不仅作为上海土地批租改革的顾问为上海出谋划策，还亲自参与了“虹桥26号”地块投标，为增加海内外市场热度作出了贡献；第九、第十届上海市政协委员、时任新华社香港分社社长助理兼经济部部长、经济工作小组副组长谭茀芸，在新华社香港分社任职期间，曾经向上海市政府推荐香港的专业人士担任“土地使用权改革”的顾问，并做了大量联络工作。