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开年观察·长三角记|协同立法走向纵深,更加实质化破解问题
李佳蔚/澎湃新闻  
2023-01-28 07:36 字号
【编者按】
以4%的国土面积创造了全国1/4的经济总量,这里是长三角,我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一。
2018年11月,习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布,支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。2020年8月,习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调,要深刻认识长三角区域在国家经济社会发展中的地位和作用,结合长三角一体化发展面临的新形势新要求,坚持目标导向、问题导向相统一,紧扣一体化和高质量两个关键词抓好重点工作,真抓实干、埋头苦干,推动长三角一体化发展不断取得成效。
一盘棋,一条心。2023年,长三角一体化发展上升为国家战略将迎来五周年。新年伊始,澎湃新闻推出开年观察“长三角记”,全面呈现沪苏浙皖各扬所长、携手前行的有力步伐。本篇关注长三角协同立法。

随着长三角区域共同利益日益增多,三省一市人大协同立法逐渐作为一种新型法律规范供给模式,不断满足长三角区域内的法制需求。
江苏吴江市民李先生,因为工作原因常年往返上海青浦和吴江之间,两地公交卡不同,他有时弄错或忘带卡片,没少过麻烦。
2022年10月起,李先生只需带自己第三代社保卡即可在长三角示范区(上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善)六条公交线上刷卡乘车,十分便捷,“现在有了这张社保卡,我可以更方便地坐公交,还可以进景区,进图书馆。”2022年10月,江苏吴江市民李先生使用社保卡乘公交,往返于上海青浦和吴江之间。“绿色青浦”微信公众号 图

2022年10月,江苏吴江市民李先生使用社保卡乘公交,往返于上海青浦和吴江之间。“绿色青浦”微信公众号 图


社保卡居民服务一卡通,是长三角协同立法在民生领域一次新的实践。2022年9月下旬,长三角三省一市人大常委会同步审议通过《推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定》,自同年10月1日起在沪苏浙皖同步施行。
根据法规,沪苏浙皖将以社会保障卡为载体打造居民服务一卡通,居民使用社保卡将能够逐步共享交通、旅游、社保、医疗、金融等公共服务,一卡多用、跨省通用将会逐步实现。
纵观这几年,长三角协同立法已走向纵深,立法项目逐渐从生态环境进入交通、营商环境、民生等领域,协同模式也趋向多元化,迈向更加实质化破解问题、促进相关工作统一的新阶段。
在环境领域实现“零的突破”
长三角协同立法的历程,最早可追溯至2007年。全国人大官网信息显示,2007年,苏、浙、沪人大常委会法制工作机构等签署《苏、浙、沪法制协作座谈会会议纪要》,意味着区域间“协同立法”萌芽初显。
真正实现“零的突破”要到2014年。这一年,沪苏浙皖共同推进大气污染防治地方立法,三省一市共同协商确定示范性条款文本,也就是“一个文本,四家通过”。在三省一市各自制定或修改的大气污染防治条例中,均以专章规定“长三角区域大气污染防治协作”,明确联防联控。
这次合作,标志着长三角协同立法真正从纸面迈向实践,也成为全国首个成功实施的区域立法工作协同项目。
不同行政区之间协同立法不是一件简单的事。上海市政府办公厅法律事务处副处长、法学博士李幸祥在《长三角区域协同立法的价值与路径选择》一文中谈到,各行政区之间的立法诉求、价值目标难免存在差异,彼此进行博弈,立法中的利益分配机制更是一个核心问题。而在协同立法过程中,如果一方不愿继续协同,即可能导致协同立法无法完成。
而协同立法对于区域一体化发展,具有显著促进作用。李幸祥认为,不同的立法主体在实际立法中难免出现价值偏向,而区域协同立法有助于纠正此类价值偏向,为实现区域公共价值、推动区域公共治理服务。实践证明,区域经济合作越是紧密,区域协同立法的需求就越强烈。长三角区域作为中国区域经济合作最为紧密的地区,各行政区之间进行协同立法的需求最为突出。
由于这项工作既不简单又极具价值,澎湃新闻记者注意到,各地也多以生态环境领域作为打开区域协同立法局面的突破口。
譬如,在长三角区域开创国内不同法域协同立法的先例后,京津冀地区紧随其后,2020年1月,北京市、天津市、河北省人大分别制定了有关机动车和非道路移动机械污染防治的条例。三个条例设专章规定了区域联合防治、区域会商、联合执法等措施,以高度的协调性共同打响蓝天保卫战。
2018年驶上“快车道”
2018年起,随着长三角区域一体化发展上升为国家战略,长三角协同立法驶上“快车道”。
先是完善顶层设计。2018年7月,长三角地区人大常委会主任座谈会在杭州举行,四方签署了《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》,完善了决策层、协调层和工作层层层推进的立法协同机制,并明确聚焦交通互联互通、能源互济互保、产业协同创新、公共服务普惠便利、环境整治联防联控等七个重点领域加强立法工作协同、监督联动。
“通过这个协议把协同立法从工作探索角度纳入制度化轨道。”上海市人大常委会法工委主任阎锐在近日一场论坛上说,之后长三角不断用立法方式回应新时代提出的新命题,尤其在长三角一体化示范区建立以后,提出了很多新课题。
有了制度保障,长三角协同立法首先服务和支持国家战略。2018年11月,上海、江苏、浙江、安徽三省一市人大常委会同步通过《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》,这四份人大《决定》在关键条款和内容上保持一致。
其中,四省市均明确支持和保障长三角地区一体化发展国家战略的总体要求、推进机制、重点领域和重点工作等,特别是在规划对接、法治协同、市场统一、生态保护、共建共享等方面作出了明确规定,号召国家机关和社会各方共同行动,支持和保障长三角一体化发展。
 2020年9月,沪苏浙同步为促进和保障长三角示范区建设立法,联合召开新闻发布会。展翔 图

2020年9月,沪苏浙同步为促进和保障长三角示范区建设立法,联合召开新闻发布会。展翔 图

2020年9月,沪苏浙又同步为促进和保障长三角示范区建设立法,通过《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》,明确示范区建设要坚持新发展理念,不破行政隶属、打破行政边界,率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势、从区域项目协同走向区域一体化制度创新,实现绿色经济、高品质生活、可持续发展的有机统一。
其次,保障长江流域“禁渔令”。2021年1月1日起,长江流域重点水域十年禁渔全面启动。为保护母亲河,沪苏浙皖人大于2021年2、3月再次同步作出决定,均通过《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》。这次同步立法,三省一市构建了协同非法捕捞闭环监管长效机制,明确联动开展长江保护法和长江禁捕执法检查。
 2021年10月25日, 长三角三省一市人大开展长江禁捕联合行动。展翔 图

2021年10月25日, 长三角三省一市人大开展长江禁捕联合行动。展翔 图

此外,几年间在多部地方立法中设“长三角区域协作专章”,立法项目多元化。比如,2019年9月通过的《上海市航道条例》设长三角专章,规定上海市、区交通部门应当与长三角相关省、市交通部门建立沟通协调机制,加强航道规划、建设、养护、保护协作,构建长三角区域信息共享、联勤联动的航道管理体系。
2022年10月通过的《上海市促进虹桥国际中央商务区发展条例》同样设长三角专章,对推动公共服务共享,设立服务长三角一体化发展的投资基金等作出规定。
三种模式,协同立法走向深入
2022年11月19日,华东政法大学举办“区域一体化高端法治论坛暨长三角一体化高质量发展法治论坛”。据第一财经报道,上海市人大常委会法工委主任阎锐在会上表示,这些年上海有了立法工作新常态,除了一般地方立法以外,多了两种特殊立法,一是浦东新区法规,一是长三角协同立法。
“我们每年都要会同江苏、浙江、安徽共同选定长三角协同立法的项目选题,同时通过各方协作方式积极推进。”阎锐说。可见,长三角协同立法已成为常态化工作。
在阎锐看来,目前长三角协同立法形成了三种模式。
第一种是协调互补的协同模式,是指经过四地人大常委会互相协商后,对相关条款形成示范性协商条款文本,之后再由各地在求同存异基础上做一些个性化的表达。
 2019年3月,长三角区域空气质量预测业务平台,区域内各省市可共享空气质量数据。澎湃新闻记者 李佳蔚 图

2019年3月,长三角区域空气质量预测业务平台,区域内各省市可共享空气质量数据。澎湃新闻记者 李佳蔚 图

这种模式最具代表性的法规,即2014年起长三角三省一市相继通过的《大气污染防治条例》,总体章节和条数基本相同,但是在具体工作要求以及相关表述上,各地存在一些差异,以此解决协同立法中各地碰到的具体问题。
第二种是“三同模式”,即文本相同、审议时间相同、宣传推进工作相同。比如,《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》是具有代表性的法规。
第三种是提炼专门章节的常态模式。在长三角协同立法中,如果四地法规在文本相同上有难度,则可以设置长三角专章,以此在具体层面明确合作的模式。“目前有许多条例中都有了长三角专章,包括《铁路安全管理条例》等在内的约10部法规中都采用了此类模式。”阎锐说。
“协同立法应该不断走向深入,走进更加实质化破解问题、促进相关工作统一的新阶段。”在谈到接下来长三角协同立法工作时,阎锐提出,协同立法选题要更加精准,体现三省一市的共同需求和关联性。
李幸祥与阎锐的观点异曲同工,他也归纳了长三角既有协同立法实践的三种路径。
 沪苏浙皖三省一市部分人大代表在苏州市吴江调研水环境治理情况。澎湃新闻记者 李佳蔚 图

沪苏浙皖三省一市部分人大代表在苏州市吴江调研水环境治理情况。澎湃新闻记者 李佳蔚 图

一是松散型协同,即关键部分条款协同,三省一市分别制定发布。二是紧密型协同,即立法内容基本相同,三省一市分别制定发布。三是融合型协同,即立法内容完全相同,三省一市联合制定发布。
值得一提的是,李幸祥还设想了一种尚未实践的协同模式,他称之为“一体化协同”,即由创制区域立法主体开展区域一体化立法。“在三省一市现有立法主体之外,创制一个新的区域立法主体,由其开展区域一体化立法,直接适用于长三角区域。”他解释,由于缺少立法法支持,这一路径近期几乎没有实施的可能性,但从长远来看,在理论层面可以作为未来的路径模式进行探索研究。
(原题为《开年观察·长三角记|协同立法走向纵深,更加实质化破解问题》)
 
责任编辑:张岩
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