【编者按】
著作权法是知识产权领域支柱性法律，对促进精神文化产品创造和传播、提高全民科学文化素养、加快建设创新型国家具有重要意义。改革开放以来特别是党的十八大以来，我国知识产权法制建设取得显著进展，形成了比较完备、符合国际规则的著作权保护法律体系，对鼓励作品创作和传播、促进社会主义文化和科学事业繁荣发展发挥了重要作用。同时，随着经济社会和科学技术快速发展，特别是互联网广泛应用，现行著作权制度面临许多新情况新问题，修法势在必行。5月13日，全国政协召开双周协商座谈会，专门就此进行建言资政。现将有关发言摘登如下——
全国政协副主席汪永清作主题发言
这次修订著作权法，重在建设新时代具有中国特色的著作权制度。既保护好著作权人合法权益，又要让人民群众更方便地使用作品；既保护好著作权专有权，又要适应互联网开放共享协作的特点。归根结底，是要有利于达成最大限度促进创新和社会进步、满足人民群众精神文化需要、提升国家软实力和国际影响力的目标。为此，需要处理好以下几个关系：一是处理好著作权创造保护运用的关系。处理好三者关系的基础是经济社会发展的阶段性，需要树立创作者、传播者、使用者是命运共同体的理念，在制度设计上平衡好三者的利益关系和逻辑联系，重在从制度或制度取向上保护好创造的内生动力，既坚定防范、制裁各种投机取巧的运用行为，又不因正当运用而影响创造激情。二是处理好立足中国实际与借鉴国际通行做法的关系。首先必须从我国实际出发，同时需要把国际条约中的刚性规定体现好，确保国内法符合国际条约基本要求；把弹性规定使用好，作出符合我国实际情况的规定；把原则性规定把握好，在符合国际公约精神的前提下积极探索创新。三是处理好修法“好一些”与“快一些”的关系。既要解决好当前突出问题，也要适应著作权发展趋势，特别是对网络环境下著作权发展变化急需的基础性、关键性制度，要敢于在矛盾的焦点上切一刀。在保证修法“好一些”的前提下，也需要力争“快一些”。
随着新技术、新产业、新商业模式不断出现，著作权的主客体、权利义务内容和传播形式发生变化，各利益主体之间原有的平衡关系被打破，著作权侵权行为也更加便捷、多样、隐蔽，维权更加困难。建立适应互联网时代特点的著作权制度，需要从制度上回答好这些问题。建议关注以下重点问题和基础性制度：一是明晰著作权权利界定。建议著作权法对权利的表述宜粗不宜细，采用“定性+概括列举”的方式，对著作权进行清晰、简洁的类型化规定。二是完善著作权限制制度。对于合理使用制度，建议以概括方式明确概念，适当扩大合理使用适用范围，尽可能照顾好各种情况。合理使用应注意保护署名权。对于法定许可制度，建议从网络环境下著作权的特点出发审慎调整法定许可适用范围，建立健全权利人从网络平台转载中获酬的有效机制。三是在著作权法中明确技术措施的法律地位和鼓励技术措施运用的导向。确保有关技术措施具有法律上的证明力和反破坏反规避等必要权能。适当加大网络聚合分享平台的著作权保护责任。同时，对运用技术措施加以规范，将技术措施的使用严格限制在“权利人在著作权法上的正当利益”范围内。四是创新著作权集体管理制度。建议引入适度竞争机制，对同一类作品设立多个集体管理组织，明确著作权代理的法律地位，规范开展民间著作权集体管理业务等。同时，严格规范集体管理组织行为。五是建立著作权自愿登记制度。建议在著作权法中就自愿登记制度作出规定并明确鼓励登记的政策取向，同时推动建设全国统一的著作权登记网络平台。六是防止利用著作权不当谋利。建议修法中回应社会公众关切的问题，建立健全相关制度规则，防止以保护著作权为名侵犯各方权利人的合法权益。七是加大侵权责任。建议提高法定赔偿额上限，对反复侵权、情节恶劣的，确立惩罚性赔偿；对屡禁不止、大规模重复侵权造成难以弥补损失的，规定市场退出和一定期限内市场禁入的处罚。降低侵犯著作权犯罪的入刑门槛。加大著作权案件侵权主体举证责任。此外，我们将现代信息技术应用于著作权案件办理，探索出一套适应互联网环境的证据规则、裁判规则和司法程序等，实践证明可以有效应对著作权发展面临的挑战，在世界上具有领先性和独到处，建议及时把这些成功实践上升为法律制度。
全国政协委员，文化文史和学习委员会副主任阎晓宏：关于著作权法重要制度的修订建议
就著作权法具体制度的修订提几点意见。
一、关于著作权里的作品和作品登记制度。作品现在有两个问题：一是作品数量以几何级数增长的情况下，缺乏对作品质量的一种规制。二是技术发展新形态的许多作品没有被纳进来。因此建议以理性方式对作品下定义、加以列举。兜底条款应从立法精神、原则出发结合实际情况，明确规定由法院裁定。关于作品登记，建议：一是在新修订的著作权法中明确作品登记的法律地位，二是设置作品登记的门槛，三是实行登记收费制度。
二、关于合理使用制度。现在合理使用指的是使用者事先不征得权利人许可，事后不需要向权利人支付报酬。建议：一是新修订的著作权法中，明确国家鼓励权利人为传播和便捷使用，放弃财产权并纳入合理使用；二是对合理使用概念下定义；三是增设有前瞻性的兜底条款。
三、关于法定许可制度。现在法定许可指的是事先不征得权利人许可，但事后需要支付报酬。我国著作权法目前规定的纳入法定许可范围的主要是教科书的编写、广播组织使用已发表的录音制品和报刊转载。突出矛盾是在互联网环境下，先授权后传播，不可避免造成许多权利人的权利难以行使，也不可避免造成许多版权的矛盾和纠纷。建议：在网络传播中，对某些单独难以行使权利的作品实行法定许可制度。同时需要国家确保在网络中实行法定许可的作品，根据它的传播情况，能够获得合理报酬。
四、关于著作权集体管理制度。著作权集体管理是国际通行做法，权利人将自己难以行使的一些权利，授权集体管理组织统一授权使用，既可以便捷使用，又可以降低交易成本。目前，我国著作权集体管理存在的问题主要是发展不平衡，著作权集体管理组织还没有有效发挥作用，著作权集体管理组织尚缺乏权威和公信力，收费和分配的科学性、透明度有待提高。改进和加强有两种途径：一是建立适度竞争的集体管理制度，同一门类的著作权集体管理机构，在具备条件情况下，可以批准两三家甚至三五家。另一种是由国家直接管理著作权集体管理机构，制定收费标准，收取并发放使用费用。
全国政协委员，广西壮族自治区高级人民法院副院长戴红兵：完善互联网时代著作权权利体系
随着互联网信息技术以及数字传媒技术的快速发展，超出现行著作权法权利体系之外的新的作品形式和著作权利不断涌现。这些新的作品形式是否属于法律保护范畴，是研究热点问题。解决争议最好的途径就是对著作权权利体系进行完善。完善著作权权利体系，是顺应科学技术快速发展的需要，是保护新型著作权，应对作品新型使用方式的需要，也是提升中国在国际规则制定方面“话语权”的需要。我个人建议，从扩张著作权客体和重构著作权权能两个方面完善：
现行著作权法的立法基础还停留在上世纪。随着科学技术不断发展，所列举的八类作品形式已不能完全涵盖现实生活中的所有作品形式。建议重新对著作权意义上的作品内涵及其外延进行界定，使之具有前瞻性。同时，将网络游戏、体育赛事直播节目、人工智能创作物、网络短视频、计算机图形用户界面以及带有技术特征的商业方法等新的作品形式纳入保护范围。
对于具体权利类型，建议扩充人格权内容和优化财产权类型。对于人格权，建议在现有发表权、署名权、修改权、保护作品完整权等四项基础上，一是赋予作者在一定条件下收回已发表作品的权利。二是增加要求尊重作品权，对公认的有影响的雕塑、壁画等视觉艺术作品，禁止所有权人随意损坏。对财产权，在信息时代，传播权比复制权对作者的权益保护更为重要。建议适当弱化复制权地位，建立以传播权为中心的网络时代著作权保护机制。再者，原规定的“播放权”与“信息网络传播权”之间的界限越来越模糊，建议统一合并为“向公众传播权”比较合适，将任何环境下任何技术手段、技术通道向公众传播作品的行为都纳入“向公众传播权”的规制之中。
在完善著作权权利体系的同时，考虑到著作权促进文化和科学事业发展繁荣的目的，也应坚持著作权制度激励创作和鼓励传播的初衷，完善合理使用制度，平衡好作者权利和社会公众利益。
全国政协常委，中国科协原副主席张勤：著作权的“私权”性质和执法建议
《TRIPS协定》指出：“知识产权是私权”，包括著作权。也就是说，著作权是民事权利，通常情况下适用民法，而非行政法和刑法等公法。《民法通则》也对著作权作了专门界定。
公法的执法主体包括政府、公检法等；私权的执法机关通常是法院或仲裁机构，实行民不举官不究、谁主张谁举证的民事诉讼原则，由当事人主动维权，并承担维权成本和风险。法院是最终的判决机构。显然，适用民法。
在特定情况下，作为私权的著作权问题也会成为公共问题，需要公权机关按照公法执法。当著作权问题涉及公众利益时，代表公众利益的公权机关就应当按照公法执法，但绝大多数情况下，著作权适用民法。
我国长期实行知识产权司法和行政执法“双轨制”，用行政机关的资源弥补我国法院资源的不足。但知识产权的私权性质并不因此改变。“行政执法”本质上应为遵循民法的行政机关执法，包括受理当事人举报、立案、质证、辩论、调解和赔偿裁决等，而非利用公权代替当事人取证、冻结、查封和罚款充公等。需要特别指出的是：非法出版物没有著作权，有著作权的必不是非法出版物。可见，“打非”是公权的事，著作权维权是私权的事。两者执法依据迥异，方式也不同。
建议在新修改的著作权法中，明确行政机关执法的民事执法和公权执法两种性质不同的执法方式，以及何种情况适用何种执法的判别标准。为加强行政机关民事执法的力度，可考虑增加知识产权行政执法机关赔偿裁判权。此外，为补充法院执行庭资源不足，对法院终审判决拒不执行的，应视为危害社会公共秩序，可考虑允许当事人申请行政机关采用公权执法方式强制执行。
全国政协常委，中国文联副主席李前光：我国著作权集体管理制度面临时代挑战
我国共有五家著作权集体管理组织，其中中国音乐著作权协会成立较早，开拓较好，其他几家发挥著作权集体管理组织的作用不是很充分。为什么？两个原因：一是自身管理不善，二是有关法规保障无力。
我国著作权法的一个显著特点是法定许可部分比较突出。2001年著作权法修订增加了教科书和广播电视等法定许可规定，使得教科书的编辑出版成本降低，惠及教育事业。由于这项制度缺乏对著作权人应有的权利保障机制，使出版社逃避了法律规定其为权利人署名、付酬的责任。这是我国著作权保护和著作权集体管理的一个尴尬现实。
北欧各国把集体管理机制延伸到互联网领域收到了积极效果，一些好的做法可以借鉴。法定许可和著作权集体管理延伸至互联网，既尊重网络便捷、共享特性，又协调均衡权利人、读者和网络间的利益。为此，建议：
一、加快著作权法修订进程，把法定许可制度延伸到互联网。
二、在修订著作权法时，进一步完善集体管理条例的具体实施。
三、在新闻出版单位年终年审时，检查其是否按照法律支付权利人稿费。
全国政协委员，中国作家协会原副主席陈崎嵘：著作权法应给文博业一席之地
我国历史文化悠久，文物瑰宝众多，被誉为文博大国。文博业在得到保护利用的同时，文创产业蓬勃兴起：一是文博复制品仿制品竞相涌现；二是文博机构数字化上网成为大趋势；三是各种文物衍生品渐成规模化生产。
随着形势发展，文博物品唯一性、独特性、公益性特质日益凸显，文博业潜藏的特殊著作权问题逐渐浮出水面，遭遇的法律困境越来越多：文物被“山寨”侵权该怎么办？文物数字化后的著作权该归谁所有？文物衍生品创造的收益该如何分配？调研中发现，现行著作权法对文物复制、仿制、数字化产品及衍生品的权属问题，没有明确规定。国家文物局颁布的《文物复制拓印管理办法》，对著作权问题涉及亦不多。由于文博类文创产业著作权属不够明晰、授权不够规范，故在实践中出现不少问题。
文博业是一个特殊形态的艺术领域，其复制、数字化和衍生品的著作权是一种特殊形态的权利。建议从尊重和礼敬中国五千年文明成果、继承和弘扬优秀传统文化、维护我国文化安全、创造和占领中西文化制高点的高度，深刻认识我国文博业著作权的意义及价值，唤起人们对文博业著作权的重视与关注。深入研究文博业与著作权之间的法律关联，确立文博业著作权立法的基本思路和重要原则，将文博业正式列入著作权法范畴。在这部体现中国人现代文明理念的法律中，给文博业著作权一席之地。
全国政协委员，中国社会科学院文学研究所研究员刘宁：审慎处理民间文艺作品的著作权保护问题
著作权法第六条“民间文学艺术作品的著作权保护办法由国务院另行规定”，国家版权局2014年发布的《民间文学艺术作品著作权保护条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）引起极大争议。《条例》未能充分考虑民间文艺作品著作权保护的特殊性，如果仓促实施会引发诸多社会和民族矛盾。
《条例》第五条规定“民间文学艺术作品的著作权属于特定的民族、族群或者社群。”但是民间文艺作品的情节和母题是各民族共享的，例如《格萨尔王》是藏族英雄史诗，蒙古族史诗《格斯尔传》与之十分接近。
我国是一个多民族国家，民族之间的文化交流是民族团结的重要纽带，世世代代各民族共享的这些故事，一旦被个别民族进行著作权的备案，可能伤害其他民族的感情，处理不当会引起矛盾。
《条例》第六条规定：“禁止对民间文学艺术作品进行歪曲或者篡改。”但是民间文学具有极强变异性。藏族史诗《格萨尔王》传唱千年，不断变异。二战时期，当时《格萨尔王》中就出现了格萨尔王大战德国的《德岭大战之部》。如果其中一种备案为受保护作品，其他就只能被视为“歪曲”之作。这对民间文学的“自由叙事”和“多样性发展”无疑会有很大伤害。
《条例》第九条规定：“著作权人可以将其民间文学艺术作品向第八条规定的专门机构进行备案。”鉴于民间文学的共享性、开放性、变异性，一定要对备案资格做特别说明，有效防止恶意备案的发生。
因此，这次著作权法的修订，对涉及民间文艺作品著作权保护的问题，一定要审慎处理。
【部委情况介绍及现场回应】

司法部副部长赵大程：
著作权是知识产权的重要组成部分，一直以来受到党中央和国务院的高度重视，习近平总书记明确指出，要完善知识产权运用和保护机制，让各类人才的创新智慧竞相迸发；要加强知识产权保护，营造公开透明、高效平等的市场环境；要加大知识产权保护力度，提高侵权代价和违法成本，震慑违法侵权行为。在著作权领域，我国制定出台了著作权法、著作权实施条例、信息网络传播权保护条例等1部法律和6部行政法规，以及若干部门规章和司法解释，刑法也对侵犯著作权的犯罪行为规定了刑事责任。这些加起来构成了比较完备的著作权保护法律体系。
近年来，随着我国经济社会发展，著作权领域出现了一些新情况，有必要进一步修改完善有关制度措施。
著作权法修订已列入国务院2018年和2019年立法工作计划，司法部目前正在推进著作权法修订工作。修订工作中，我们坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，着力解决实践中存在的突出问题，聚焦重点制度精准发力。坚持开门立法，多次书面征求有关单位和专家意见，在网上公开征求意见，还就重点难点问题开展实地调研、分专题召开专家论证会进行研究。在此基础上，会同中宣部经反复研究讨论，求大同存小异，将各方形成基本共识的内容落实到法律中。
下一步，我们将认真研究各位委员、专家的意见建议，与有关部门抓紧推进立法进程。
【专家发言】
中南财经政法大学知识产权研究中心名誉主任吴汉东：明确著作权法修订指导思想
就修法指导思想谈三点建议：
一、明确著作权法修改目标取向。中国著作权法颁布至今近30年，第一次修法是为了加入世贸，第二次修法是履行世贸裁定，此次修法须考虑三个背景：经济全球化的国际环境、网络技术革命的时代情景、文化强国建设的中国场景。为文化强国建设提供法律保障机制，实现中国文化产业“走上去”，中国文化传播“走出去”的发展战略。
二、处理好著作权运行重点。围绕“高质量发展”要求，著作权运行要素应做到：高质量版权创造，促进版权文化创新和版权产业发展；高效益版权运用，促进版权文化传播、满足人民群众文化需求；高标准版权保护，建立遏制侵权的长效机制、营造有利于版权产业发展的法治环境。因此，此次著作权法修法的重点领域，应该是“权利的产生”“权利的利用”“权利的保护”。
三是调整著作权法律关系。在知识产权法律体系中，著作权法律关系最为复杂、多样，涉及作品的创作者、传播者、使用者、消费者等多个主体。著作权法的基本功能，在于调整权利人行使权利与促进知识、信息传播之间的矛盾，协调著作权法律关系各方主体利益的关系。现代著作权法在强化著作权保护的基础上，还须重视社会公众对于知识与信息的合理分享。诸如传统知识保护、公有领域保留、“开放存取”及“知识共享协议”等，可以弥补传统著作权法缺陷的制度替代和补充，或是植入著作权法本身，或是在著作权法之外规定。
（原题为《网络环境下以良法促进善治 促精神文化产品有效传播——全国政协“著作权法的修订”双周协商座谈会发言摘登（上）》）