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专访丨敬乂嘉:“一网通办”——新时代城市治理创新
政协头条记者 游思静  
来源:政协联线 | 2021-06-18 10:01 字号
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如何建设政府数字化平台是下一步政府改革的重点内容之一。当前在各省的相关平台建设中存在各种模式,在各国的发展中也存在不同模式。在中央政府层面,是否要设立一个数据部,数字能力从哪里来,数字化平台与其他各部委的相互关系如何摆正,是下一步改革的主要看点之一。这样的平台在衔接不同的专业化部门同时,将最大限度迫使后者走向更加专业化的发展。
数字冷漠是数字化发展中的一个典型的消极现象,即在公共管理过程中的人情、人性和人文的内容被1和0所组成的符号和相关的代码和算法所替代,出现公共服务中的“麦当劳化”现象。这个过程中,工具理性替代价值理性,数字判断挤压经验判断,基于证据的公共决策沦为数据主导的公共决策,则最终带来数字异化的现象,把人类从数据的驾驭者变成数据的仆役。因此,“有温度”将是数字政府建设的一个核心要求。“有温度”的数字政府要求在追求效率和理性化的同时,随时保持反思的姿态,让技术始终处在人们可以理解和控制的范围。
敬乂嘉在“上海论坛2019”上发言
敬乂嘉
教育部“长江学者”特聘教授,任复旦大学全球公共政策研究院院长、复旦LSE全球公共政策研究中心理事会主任和中心共同主任、国际关系与公共事务学院“陈树渠”公共管理讲席教授。在《人民日报》《中国人口科学》《管理世界》、Public Administration Review(《公共行政评论》),Journal of Policy Analysis and Management(《政策分析与管理期刊》),Governance(《治理》)等报刊上发表研究论文,担任International Public Management Journal(《国际公共管理期刊》)联合编辑、多本重要期刊的编委,共同创立主编Governing China in the 21 Century(《21世纪的中国治理》)英文书系,创立主编国际期刊Global Public Policy and Governance(《全球公共政策与治理》)。
政协头条:上海“一网通办”改革缘起何时?
敬乂嘉:
上海“一网通办”改革肇始于浦东新区的“互联网+政务服务”改革。浦东在2015年开始建设网上服务大厅,2017年提出“三全工程”,即企业市场准入“全网通办”、个人社区事务“全区通办”、政府政务信息“全域共享”。在浦东新区和上海市实践基础上,2018年3月全国两会期间,上海率先提出“一网通办”改革理念,随后在3月20日成为李克强总理在中外记者会上提出的当年深化“放管服”改革的“六个一”之一。2018年11月,习近平总书记考察上海时指出,上海要优化政务服务,推进“一网通办”,在全市通办、全网通办、只跑一次、一次办成上取得实实在在的成效。“一网通办”成为上海落实“互联网+政务服务”,深化“放管服”改革,推进“以人民为中心”城市发展理念的核心创新,也成为当前全国落实“互联网+政务服务”的一个实践前沿。
政协头条:从2018年到2020年,上海“一网通办”改革实现哪些跨越?
敬乂嘉:
三年实现了3个跨越。2018年是创建年。2018年3月30日,中共上海市委、市政府印发《全面推进 “一网通办”加快建设智慧政府工作方案》,作为“一网通办”三年实施行动的总纲领,提出到2020年建成整体协同、高效运行、精准服务、科学管理的智慧政府基本框架。4月12日,成立了上海市大数据中心,10月17日“一网通办”总门户正式上线运行,“一网通办”的“一梁四柱”平台架构初步成形。“一梁”即统一受理平台,包括总门户网站和 “随申办市民云” 移动端App;“四柱”包括“统一身份认证、统一总客服、统一公共支付、统一物流快递”。“一梁四柱”构成政务服务的“网购”平台。
2019年是攻坚年。上海先后出台了《上海市公共数据和“一网通办”管理办法》和《上海市公共数据开放暂行办法》等政策办法,以高效办成一件事为目标,以“双减半”(行政审批事项办理时限减少一半、提交材料减少一半)和“双100”(推进100个业务流程优化再造事项落地、新增实现100项个人事项全市通办)为抓手,全力推进业务流程再造,切实提升企业群众办事的获得感和满意度。“减环节、减时间、减材料、减跑动”取得显著成效,微信和支付宝的随申办小程序投入使用并迅速推广,政务服务的线上线下融合进一步增强,“进一网、能通办”的能力大幅提升。
2020年是攻坚提升年。上海聚焦实行“两个免于提交”、推动“两转变”,提升群众和企业的获得感。“两个免于提交”,即“凡是本市政府部门核发的材料,原则上一律免于提交;凡是能够提供电子证照的,原则上一律免于提交实体证照”。“两转变”,即“一网通办”从“侧重行政权力事项”向“行政权力和公共服务事项并重”转变,从“能办”向“好办”转变,切实提升用户的获得感和满意度。
政协头条:上海“一网通办”改革的推进办法有哪些?
敬乂嘉:
在2018年3月上海提出“一网通办”改革后,“一网通办”成为上海推进“放管服”改革、建设智慧政府和实现城市公共服务现代化的核心抓手。改革在理念、制度和技术等城市治理关键方面均大幅推进。
推进价值与理念创新和转变。按照习近平总书记2019年考察上海期间提出的“人民城市人民建,人民城市为人民”要求,上海将“以人民为中心”的发展理念充分贯彻到“一网通办”的改革目标和实践过程中,着力实现人民在“一网通办”改革中的共建、共治和共享角色,以此为统领取得全方位的理念创新。上海“一网通办”改革始终坚持推动“以部门为中心”向“以用户为中心”转变,提倡“将复杂与困难留在后台,将便利与高效留在前台”,提倡“用我们的辛苦指数换取群众的幸福指数”,通过围绕“高效办成一件事”来实现以顾客为中心的服务设计,聚焦政务服务的“堵点”和“痛点”,在新的历史条件下再次彰显“全心全意为人民服务”的城市政府红色基因和文化本色。
全面推进服务流程再造和服务网升级。“以人民为中心”的理念要求公共服务体系乃至政府体系的重新设计,从 “以部门为中心”走向整体性政府,从“政府本位”走向“人民中心”。“一网通办”改革的特征是以供给侧改革适应需求侧要求,改革首先体现在需求与供给的交汇面,由此带动供给侧的深刻变革。从群众和企业“高效办成一件事”出发,围绕“减环节、减时间、减材料、减跑动”,采取“减、放、并、转、调” 等行政审批改革创新,系统重构部门内部操作流程、跨部门跨层级跨区域协调,最大限度避免重复和不必要的办事流程。
加速推进数据治理。数据治理是“一网通办”体系建立和运营的技术基础,上海通过持续深化政府数据生态建设和数据治理攻坚,形成了对“一网通办”改革的有效数据支撑。在此过程中,上海采取了包括建立公共数据治理的推进机制,完善公共数据治理政策体系,建立统一的公共数据信息体系,建设统一的电子政务外网,提升公共数据治理能力,推进公共数据共享、开放和应用,构建全方位数据安全防护体系等一系列措施。
此外,上海还建立了“三个一”的整体领导推进机制,包括一个领导小组,即上海市政务公开与“互联网+政务服务”领导小组(2019年调整为上海市推进“一网通办”改革和政务公开领导小组);一个主管部门,即市政府办公厅,作为上海市公共数据和电子政务工作的主管部门,负责统筹规划、协调推进、指导监督市公共数据和“一网通办”工作;一个技术能力平台,即2018年4月新成立的市大数据中心,负责组织实施“一网通办”工作,具体承担公共数据的归集、整合、共享、开放和应用管理。此外,市经济信息化部门负责指导、协调和推进公共数据开放、数据开发应用和产业发展。
政协头条:上海“一网通办”改革的建设取得了哪些成效?
敬乂嘉:
“一网通办”服务和功能体系基本建成。经过三年的系统性推进,上海“一网通办”改革已经基本实现了以“一网”为核心的统摄各部门、各层级和各事项的城市现代公共服务体系,形成了要素完备、配置合理、运行有力、安全保障的城市公共服务结构载体,为下一步朝向高质量全方位城市服务体系的发展创造了优质条件。
“一网通办”显著提升企业和群众的获得感和满意度。“一网通办”以人民为中心,人民的获得感和满意度是检验“一网通办”改革成功与否的试金石。通过有效推动政务服务更高效、更便捷和更精准,上海“一网通办”既成为上海优化营商环境的一块“金字招牌”,也成为竭诚服务老百姓的一个“口碑”。
“一网通办”的全国性政策影响。上海在2018年3月全国两会期间率先提出“一网通办”改革以后,迅速得到中央采纳,成为全国“放管服”改革和推进“互联网+政务服务”工作的一个重要创新和亮点。“一网通办”得到党中央和国务院的高度重视,在全国相关工作部署中不断得到倡导、推进和落实。
“一网通办”成为城市数字政府建设的中国品牌。上海“一网通办”在全球城市的数字政府建设中实现了弯道超车,形成与全球领先城市并跑的格局,也成为全球在观察中国数字政府建设时的关注焦点。“一网通办”有响亮的英文名称“Government Online-Offline Shanghai”,彰显了上海国际化大都市的开放品格,正成为全世界认识上海乃至了解中国最新发展的一张名片。
政协头条:“一网通办”改革为未来城市治理和政府建设提供了哪些有益的启示?
敬乂嘉:
“一网通办”改革具有丰富的时代背景和驱动力量,如果用最粗的线条描绘,它代表了数字化时代中国城市的服务型政府建设,为未来城市治理和政府建设提供了有益的启示。
政民与政企关系走向新形态。数字化发展改变了信息流动和权威构建的方式,在信息来源越来越多元化和分散化、信息的意义建构越来越自主化,同时信息技术越来越为企业所掌控的发展趋势下,政府在社会中的角色及其发挥职能的方式必然经历深刻调整。一方面政府必须为更加具有自主性的社会和市场让出更大空间,让新技术革命带来的创新潜力最大限度服务于人类的自由发展;另一方面政府必须要为数字化转型后社会所潜藏的更大更系统的风险隐患作好准备。
公共服务体系全面重构。现有的公共服务体系,包括资源与责任的配置,均受制于传统的技术条件。数字化发展为公共服务体系的重构提供了几方面基础条件,这包括公共服务本身的可递送性发生了重大变化,其反映在服务的数字化发展上;公共服务提供者的信息能力迅速扩展,公共管理理论中传统的“控制矩”(Span of Control)极大延伸和扩大;数据资源化带来政府内部服务能力的重新布局和组合,形成了以前没有的政府间协作可能;数字化条件下政府与企业和社会组织的联合服务提供的形式越来越多样和灵活;公共服务的共同生产和价值共创的机会和形式也越来越多。
这些变化为公共服务体系重构提供了多个方向。其一,公共服务将更加具备互动性和反思性。数字技术提供了更好的公共服务决策和提供过程中的民众参与,公共服务设计是一个双向的过程。其二,公共服务的供给责任确定将更多基于信息能力而非政府机构与服务受众的物理距离。高低层级政府具备不同的信息优势,高层级政府更应提供基础性的、一致的服务,而低层级政府提供基于地方特征的服务。总的趋势是服务供给出现责任往上传递,在大数据支撑下,更高层级政府可以在更大区域内提供更多直接及于个人的服务。其三,公共服务提供更多走向多层级治理,即不同层级、系统和领域的公私部门共同参与的混合服务提供,形成对纵向政府间关系与横向跨部门合作的整合。
政府行政能力加速升级。当前的政府部门结构反映了传统的专业化分工,用组织边界维护专业知识的权力边界。当专业知识与行政权力的配置主要依靠组织边界的调整时,后者往往顾此失彼,带来行政改革领域的分分合合现象。在数字政府转型打破政府内部的“数据烟囱”后,这种以专业化割据为基础的行政改革逻辑将逐渐淡出,数字化平台将实现对各专业部门能力的快速有效协调,形成回应复杂治理需求的能力组合。这就像市场上的平台企业调动无数生产商实现对每一个消费者的个性化需求的回应一样,其结果是迫使生产商真正将注意力投入到其专业能力上,而不再可以透支消费者的信息局限和消费惯性。
如何建设政府数字化平台是下一步政府改革的重点内容之一。当前在各省的相关平台建设中存在各种不同模式,在各国的发展中也存在不同模式。在中央政府层面,是否要设立一个数据部,数字能力从哪里来、数字化平台与其他各部委的相互关系如何摆正,是下一步改革的主要看点之一。这样的平台在衔接不同的专业化部门同时,将最大限度迫使后者走向更加专业化的发展。
有温度的数字政府。数字冷漠是数字化发展中的一个典型的消极现象,即在公共管理过程中的人情、人性和人文的内容被1和0所组成的符号和相关的代码和算法所替代,出现公共服务中的“麦当劳化”现象。这个过程中,工具理性替代价值理性,数字判断挤压经验判断,基于证据的公共决策变为数据主导的公共决策,则最终可能衍生数字异化的现象,把人类从数据的驾驭者变成数据的仆役。
因此,“有温度”将是数字政府建设的一个核心要求。“有温度”的数字政府要求在追求效率和理性化的同时,随时保持反思的姿态,让技术始终处在人们可以理解和控制的范围。
【延伸阅读】胡伟康:更好推进“一网通办”建设
目前,上海市“一网通办”取得了阶段性的成果,但是仍旧存在部分可以改进之处。
深化数据治理,提升“一网通办”的覆盖面。首先,建议各级政府及其部门在已有的数据清单的基础上,进一步归纳、总结更多的可共享数据清单、履职需求数据清单及不适合共享清单,将符合条件的数据纳入“一网通办”,完善公共数据整合共享。其次,对于上海市的社会团体以及其他承担公共管理、提供公共服务的企事业单位所涉及“一网通办”的公共数据,应当统一思想,按照“一网通办”的要求无偿予以提供,并配合做好统一管理工作。再次,同时,为推动长三角地区协同发展,建议成立相应的协调部门和机构,共同探索实现长三角地区公共数据共享技术、共享平台、共享标准的统一。
统一建设标准,推进“一网通办”的规范化。首先,建议全面梳理与群众日常生产生活、企业办事密切相关的公共服务事项。在全市范围内,将相同的事项编制统一的公共服务事项清单及办事指南,实现全市范围内服务事项各项标准的统一,避免出现不同区的办事部门要求不一致、甚至相反的情况出现。其次,统一数据共享标准,明确数据共享的格式要求、类别、范围等内容,实现各区、各层级、各渠道发布的政务服务事项数据同源、同步更新。同时,整合、筛查现有的“一网通办”中的数据,通过技术手段除去重复的数据、错误的数据,保障数据的准确性。再次,为提高政务服务的便捷性和高效性,对“一网通办”涉及的事项,进一步明确减环节、减证明、减时间、优流程的标准,切实提升群众和企业的获得感、幸福感、安全感。
加强信息管理,确保“一网通办”的安全性。首先,建议从制度上明确相关数据问题的法律责任。即对于数据的安全保护问题、数据运用等流程中的个人隐私保护问题、全面实施“一网通办”后无人干预流程中的数据遗失问题等事项,在法律上、政策上予以明确。其次,应当坚守数据安全可控的网络安全底线。对于数据安全问题,应当贯彻权责统一原则,理顺“一网通办”各主体间权责关系,保证职权、事权与责任统一对应。同时,建议上海市建立公共数据被采集人权益保护机制,确保数据信息安全可控。再次,建议加大宣传力度,适时向企业和市民对“一网通办”的信息安全进行公开说明,消除大家的疑虑,加大企业和市民使用“一网通办”的频率,切实有效地发挥“一网通办”的作用。
责任编辑:管卓
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